Escenarios de riesgos
y desastres por sismos
e inundaciones en
la zona metropolitana
de la ciudad de méxico

Jorge Damián Morán Escamilla

Primera edición en formato digital, 2018

© Jorge Morán Escamilla

© El Colegio de San Luis

Parque de Macul 155

Fracc. Colinas del Parque

San Luis Potosí, S. L. P. 78294

www.colsan.edu.mx

E-ISBN: 978-607-8500-94-9

Diseño de la portada: Natalia Rojas Nieto

Conversión a ePub: Logos Editores

Hecho en México

A Yovana, a quien nunca dejé de considerar mi gran y eterna compañera. Te agradezco por todo lo brindado y por la gran amistad que nos une, la que construimos durante nuestra vida juntos. Este libro es más tuyo que mío porque siempre creíste en mí. A tu lado, cada triunfo fue un logro compartido.

Diciembre de 2016

Agradezco a Laura E. Ortega Elorza por el apoyo en la revisión de este trabajo y en el trabajo cotidiano.

A Briseida López por el apoyo en la edición de las imágenes.

Índice

Siglas

Introducción

1. Inundaciones en la Ciudad de México y su Zona Metropolitana

2. Sismos en la Ciudad de México y su Zona Metropolitana

3. La zmcm como escenario de desastres, convergencias y divergencias entre sismos e inundaciones

Conclusiones

Bibliografía

SIGLAS

Introducción

Los desastres suelen conjuntar una gama de consecuencias y situaciones que afectan no sólo a quienes los experimentan, sino a la sociedad en su conjunto,1 detonando procesos de reconfiguración social, política y económica; pero, sobre todo, muestran las condiciones de riesgo y vulnerabilidad con las que coexisten los distintos segmentos de la sociedad.

Estas condiciones son construidas y percibidas diferencialmente por los distintos actores sociales a partir de la posición que se guarda dentro de la estructura social, la capacidad de decisión, el tipo de información disponible, las condiciones materiales con las que cuentan los individuos y las familias, así como de la dinámica socio-histórica que, en conjunto, configuran lo que Maskrey (1997) denomina vulnerabilidad diferencial, cuya característica es la de ser acumulativa porque cada vez más factores contribuyen a su exacerbación.

Por ello, los riesgos y los desastres se estructuran a partir de distintos elementos, cuyo estudio se suele analizar de manera separada, lo cual representa una dificultad de articulación al momento de amalgamarlos dentro de una investigación. En ese sentido, este trabajo se constituye en un intento por articular distintos elementos y visiones teórico-disciplinarias para entender de manera holística los procesos de riesgo y de desastre en una gran ciudad en la que convergen distintos niveles de gobierno e intereses y poco más de veinte millones de habitantes, de distintos estratos sociales, que construyen y perciben de forma distinta sus condiciones de riesgo y sus experiencias ante los desastres.

En este contexto, el tema posibilitó el diálogo entre múltiples visiones que permiten, a su vez, la confluencia de diversos marcos teóricos en los que se pueden abordar los factores sociales, naturales y tecnológicos que concurren en los procesos de desastre y, por ende, su análisis desde una visión agregada en la que se combinan diversos componentes que hacen de ellos procesos susceptibles de explicarse como un constructo social.

En general, los desastres como objeto de estudio suelen despertar poco interés entre la comunidad académica, investigadores, políticos y ciudadanos, salvo cuando se relacionan con su área de investigación, afectan a la población gobernada o se sufren directamente sus impactos. En otras ocasiones, se reconoce su existencia porque se han experimentado con anterioridad o se construye una sensibilización a través de lo mostrado en los medios de comunicación. Por esta razón, aquí se optó por abordar los diferentes elementos que convergen en los escenarios de riesgos y desastres en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (zmcm), a partir de dos de los fenómenos naturales más disruptivos a lo largo del planeta. De acuerdo con el reporte emitido por em-dat (The International Disaster Database), entre 2000 y 2009 las inundaciones fueron las que más personas afectadas registraron (94 850 811); mientras que los sismos cobraron el mayor número de muertes (45 363) alrededor del mundo (cred, 2011).

En el caso de México, el trabajo de Sánchez y Cavazos refiere que, entre 1980 y 2010, los daños y pérdidas asociados a fenómenos naturales han estado relacionados con fenómenos meteorológicos (65 %), hidrometeorológicos (8 %) y geofísicos (21 %) (Sánchez y Cavazos, 2015: 22). Asimismo, el Banco Mundial reconoce que nuestro país está altamente expuesto a una amplia variedad de fenómenos geológicos e hidrometeorológicos. En el territorio nacional se presenta una importante actividad sísmica, con más de noventa movimientos telúricos al año, de magnitud superior a los 4° Richter, por ubicarse a lo largo del cinturón de fuego en donde ocurre 80 % de la actividad sísmica mundial. Respecto a los fenómenos hidrometeorológicos, cerca de 40 % de la extensión territorial y poco más de la cuarta parte de la población experimentan tormentas, huracanes e inundaciones (Banco Mundial, 2012: 5).

De igual forma, en la Ciudad de México (cdmx) y su Zona Metropolitana (zm) los sismos e inundaciones son los principales fenómenos disruptivos que más han afectado a sus pobladores tanto por la densidad de población como por sus condiciones geomorfológicas y su ubicación geográfica. Así, la capital del país es altamente vulnerable a la actividad sísmica como resultado de la cercanía a distintas fuentes sísmicas y al tipo de suelo (fangoso-lacustre) en el que se edificó la ciudad (Banco Mundial, 2012: 65). A su vez, las inundaciones se relacionan con los procesos geológicos y la convergencia de distintos factores socio-naturales que se potencian por la falta de un dren que permita el desalojo natural del agua.

No obstante, estas condiciones o procesos no significan ni deben considerarse como los causantes de desastres. De acuerdo con la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres2 (isdr, por sus siglas en inglés), “el desastre es la interrupción seria en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que genera impactos importantes y pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, las cuales exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante sus propios recursos. Por esta razón, frecuentemente, los desastres son descritos como el resultado de la combinación de la exposición a amenazas, condiciones de vulnerabilidad y una insuficiente capacidad o medidas para reducir o hacer frente a consecuencias negativas y potenciales de riesgo” (eird, 2009: 14).

En el desastre confluyen distintos elementos que van más allá de la manifestación o irrupción de un fenómeno natural o de la acción del ser humano. Por tal motivo, el desastre, en su análisis, incluye otras fases como la “reconstrucción” y “recuperación” porque en éstas se modifican y se constituyen nuevas formas de riesgo y vulnerabilidad para la población (Morán, 2014: 188). Debido a esto, la sociedad genera una demanda hacia las autoridades para que asuman una posición, tomen decisiones y establezcan medidas en torno a los desastres, a los problemas que los originan y las consecuencias que producen.

En este sentido, la definición de la eird no refiere la complejidad de los desastres y los factores que hacen de éstos un proceso. El análisis de Tierney sobre Katrina señala que estos fenómenos no son la causa del desastre que se experimentó en Nueva Orleans en 2005, sino que es atribuible a los seres humanos debido al abandono en el mantenimiento de los diques, el exceso de confianza en el control de los grandes flujos de agua, la destrucción de los humedales y de las islas que fungían como una barrera protectora para el impacto de los huracanes, así como por la decisión de las autoridades de no evacuar ––la cual produjo afectaciones y puso en riesgo a la población, lo que contribuyó a que el número de muertos y lesionados fuera mayor al esperado— (Tierney, 2007: 507). Por tanto, se puede considerar a los desastres como producto de las relaciones que el ser humano establece con sus pares y con el entorno. De ahí que sean planteados como una consecuencia de nuestras propias acciones, individuales y colectivas, en las que no se toma en cuenta la posición y relación que guardamos con la naturaleza, los individuos creemos haberla dominado, sin considerar las repercusiones que nuestros actos tienen en ella y sobre nosotros mismos.

Pese a que el estudio de los desastres ha sido planteado desde diferentes perspectivas y con distintos enfoques, en los que se privilegian aquellos relacionados con fenómenos naturales sobre los de carácter antropogénico, se advierte una convergencia en la concepción de los desastres como procesos socialmente construidos en la que se reconoce la existencia de riesgos,3 amenazas4 y condiciones de vulnerabilidad5 como factores relevantes en el estudio de éstos. Debido a lo anterior, surge la interrogante sobre los elementos a partir de los cuales se generan o se reproducen dichos factores, tanto desde la propia sociedad como desde el individuo.

En este trabajo no se encuentran fórmulas que establezcan soluciones para el problema de los riesgos y los desastres, pues se trata de una investigación que se aproxima a algunas de las experiencias y los factores que contribuyen a la construcción del riesgo y el desastre como un intento por mostrar la complejidad que entraña el estudio y el abordaje de los desastres desde una perspectiva multidisciplinaria en la que se incluyen los factores urbanos, sociología de los desastres, sociología del riesgo, ciencias políticas y psicología social para observar elementos como el conflicto, cuestiones normativas que plantean las bases sobre las cuales son concebidos los fenómenos, las propias situaciones de riesgo y desastre, y los mecanismos de intervención, así como algunos fundamentos técnicos que permitan dar cuenta de los procesos que detonan al desastre, sin privilegiar alguno de ellos, porque es un esfuerzo por integrar y articular los distintos factores y elementos que convergen en la producción de los desastres con una visión de proceso.

De esta forma, uno de los propósitos de la investigación fue dar cuenta de la gama de variables que convergen en las situaciones de desastres y las que éstos a su vez producen en diversos ámbitos, enfocando la atención en los elementos sociales que hacen de los desastres una construcción social, en la que los factores naturales y tecnológicos convergen con el tipo de relaciones que los individuos desarrollan con sus pares, con el ambiente y con el entorno.

Delimitación del estudio

Es preciso señalar que los desastres no sólo se deben observar a través de sus efectos materiales y consecuencias físicas, es decir, sus manifestaciones fenomenológicas; también se debe poner atención a la percepción que los individuos tienen sobre las amenazas a las que están expuestos, porque ésta permite conocer las prioridades de la sociedad y el gobierno. Además, de ello depende, por un lado, la aplicación de programas y medidas gubernamentales; y, por otro, la presión y demandas de la sociedad para que determinados procesos sean considerados como desastres, lo cual constituye un reconocimiento sobre los riesgos y determina el tipo de resultados que se deben alcanzar, así como la naturaleza de las demandas vertidas por la ciudadanía.

De ahí que ciertos fenómenos puedan o no tener reconocimiento, por parte de la población, como un riesgo o amenaza. Para algunos, éstos pueden ser simplemente un distractor político; otros más desconocerán sus características y consecuencias; y un tercer grupo reconocerá los riesgos por los impactos que éstos han producido. Por lo mismo, el fenómeno y sus características se conciben como el primer nivel de análisis, porque a partir de ellos se produce una construcción social sobre éstos. Un ejemplo que sostiene esta idea es la ola de calor experimentada en Chicago en 1995, la cual causó la muerte de alrededor de 800 personas, y la que afectó a California en 2006 —en donde murieron 140 personas, sólo en el mes de julio, con lo cual este fenómeno superó el número de muertes ocasionadas, en 35 años, por los sismos en esta entidad—. Sin embargo, como señala Tierney, este tipo de situaciones no han sido definidas como desastre por el gobierno, los medios de comunicación o los propios investigadores en el tema.6 Este escenario también se presentó en 2003 y 2006 en Francia, donde la ola de calor se asoció a la muerte de 19 490 y 1 388 personas, respectivamente (cred, 2010).7

Otro caso de desastre, como construcción social, son las explosiones del sector Reforma en Guadalajara, Jalisco. De acuerdo con Macías, esta situación plasmó cómo los habitantes coexistieron con el riesgo durante años al convivir con industrias, comercios y la planta de Pemex La Nogalera, en la que se habían presentado diversos accidentes que no llegaron a traducirse en desastres. Inclusive, en 1983 habían experimentado la explosión del drenaje en la calle de Sierra Morena, a dos kilómetros de la zona de desastre, así como la fuga de gas amoniaco en 1991. Además, cuatro meses antes de la explosión, en febrero de 1992 se produjo la formación de una nube tóxica en una avenida contigua. De esta forma, “la condición de vulnerabilidad [experimentada por la población], sumada a la convivencia con instalaciones peligrosas, configuró el cuadro de alto riesgo que se concretó en desastre” (Macías, 1993: 39). Este caso permite observar que los riesgos pueden ser subestimados o no reconocidos por la sociedad en su conjunto y, en algunos casos, producir un desastre.

Con base en ello, se pueden proponer tres categorías de estudio en la construcción social del riesgo de desastre, como elemento de análisis: 1) la percepción social del riesgo; es decir, aquellos que la sociedad considera como reales a partir de sus experiencias y conocimientos, con base en los cuales los niegan o aceptan (subestimándolos o sobreestimándolos); 2) la definición política, científica y cultural de los riesgos; la definición política delimita las situaciones que serán incluidas dentro de las políticas públicas de prevención y atención de desastres; la definición científica determina las causas, características y consecuencias de fenómenos o actividades proclives a generar afectaciones para el entorno, un sistema o una comunidad; y la definición cultural que conjuga las cuestiones míticas, religiosas, costumbres, definiciones científicas o políticas para asignar significados a las actividades o eventos, potencialmente, desastrosos; y 3) la materialización de los riesgos en la que, con independencia del reconocimiento que se tenga sobre los riesgos, todos y cada uno de los miembros de la sociedad, de manera voluntaria o involuntaria, consciente o inconsciente, contribuimos a la construcción del riesgo y a su posible materialización en desastre (Morán, 2010).

Es necesario atender a estas tres categorías no sólo para identificarlas como componentes de análisis, sino por las repercusiones que la definición de los riesgos de desastre y los mecanismos de atención tienen en su identificación y construcción social. Además, porque asumir o enfrentar un riesgo necesariamente conlleva a otros, no sólo el que se asume.

En este sentido, hay diferentes posturas de los actores y en función de éstas se despliegan distintos tipos de acciones. Una de ellas es la respuesta emprendida por el gobierno, cuya característica es su falta de neutralidad como consecuencia de los componentes ideológicos y políticos bajo los cuales es concebida y ejecutada. Por ello, como segundo elemento de análisis, se consideró la delimitación de responsabilidades y la efectividad de las medidas empleadas, dado que involucra diversos factores y niveles de participación social.

Así, la ocurrencia de un desastre —sin soslayar la posibilidad de conflictos entre las partes—, puede representar una oportunidad para aplicar medidas que requieran de consensos difíciles de obtener porque en condiciones normales no serían aceptadas por la sociedad en su conjunto, e incluso pueden servir para fomentar cambios administrativos o crear vínculos entre autoridad y población. En otras palabras, los desastres ofrecen la posibilidad de llevar a cabo medidas que no han sido posibles de aplicar o no podrían ser realizadas debido a los altos costos políticos y sociales o por la falta de voluntad política. En este sentido, Inam considera que “las crisis creadas por los desastres pueden ser una fuente de cambio en las reglas del juego burocrático, ya que contribuyen a definir posiciones y generan oportunidades para competir y renegociar privilegios individuales y colectivos” (2002: 110).

Además, pueden ser importantes productores de cambios, así como generadores de resiliencia para las ciudades.8 Por ende, la intervención del gobierno, mediante políticas públicas que permitan conducir los cambios dentro de ciertos marcos institucionales, cobra relevancia por las consecuencias que tienen los desastres en la sociedad y porque éstos pueden representar una amenaza tanto para el gobierno como para el grupo en el poder, a su hegemonía y a su permanencia.

El tercer elemento de análisis se relaciona con la conciencia, es decir, cómo el recuerdo, la pérdida de memoria o la negación de los desastres y de los riesgos pueden ser un factor relevante debido a la curva de aprendizaje que los desastres previos generan en la sociedad y en sus instituciones, así como en la asimilación de futuros eventos de este tipo; toda vez que las acciones rutinarias, que en otros contextos pueden representar obstáculos, en situación de desastre se constituyen en una poderosa herramienta gracias a la función que desempeñan en la conducción de tareas, mediante las cuales las instituciones pueden resolver problemas y restablecer la situación (Inam, 2002: 109).

Por ello, la incorporación de las políticas públicas, dentro de este esquema de análisis, tiene como propósito mostrar la relación que el gobierno desarrolla con los individuos y las colectividades mediante la respuesta que despliega para atender los problemas que dan origen a los desastres y los efectos que éstos desencadenan, así como la reacción que la población tiene ante ellas.9 En este sentido, el cuarto elemento de análisis es la forma de responder a casos excepcionales, debido a que existe una tendencia a privilegiar medidas coyunturales con efectos (in) mediatos.10

En el caso de los desastres, este tipo de medidas suelen no prevenir escenarios futuros, ni las consecuencias de la respuesta,11 porque las situaciones que éstos producen demandan acciones inmediatas y por la poca importancia que reciben los sistemas preventivos. Incluso, podría decirse que la prevención carece de un reconocimiento por parte de la población y las autoridades, a causa de la aparente intrascendencia que ésta tiene ante la falta de desastres; además, requieren sacrificar recursos de otros rubros para futuras situaciones inciertas.12

En este sentido, el empleo oportuno de paliativos puede representar un mayor capital político para aquellos que no fueron capaces o no les importó llevar a cabo tareas de prevención. Por esta razón, el quinto elemento de análisis que se debe considerar es cómo el desastre o la emergencia pueden transformarse en instrumentos de rentabilidad económica y política. Un ejemplo puede ser el escenario que se presentó en Nueva Orleans, después de Katrina, y en otros contextos en los que Tierney se apoya para plantear que, aunque los desastres no proveen beneficios económicos para la comunidad o la sociedad, sí proveen beneficios directos a algunos sectores económicos, en particular a aquellos intereses privados atentos a la respuesta y reconstrucción, como son desarrolladores, empresas constructoras, firmas de bienes raíces y bancos (2007: 512).

En cuanto a la rentabilidad política de los desastres, ésta podría plantearse a partir de la aplicación de programas y recursos por parte de los diferentes órdenes de gobierno, con el propósito de obtener el mayor nivel de protagonismo y ocultar con ello su responsabilidad ––ya sea por las acciones realizadas, por programas u obras públicas, o las que no fueron ejecutadas––, mediante paliativos para aquella población que ante la situación de pérdida ––bienes, patrimonio o familiares––, temor, desamparo e incertidumbre sobre su futuro se ven rescatadas por los programas y las acciones del gobierno.13 Lo mismo se puede sugerir para los individuos que, sabiendo su situación, son incapaces de tomar medidas y una vez acontecido el desastre ponen de manifiesto la incompetencia de las autoridades, sin reconocer su responsabilidad o justificándose a partir de la precariedad de su situación. “Ello se debe a que las instituciones públicas se constituyen como el marco desde el cual se gobierna una sociedad, pues éstas actúan como fuente de legitimación y poder, dado que proporcionan los medios para la coordinación y distribución de recursos a las diferentes jerarquías del gobierno. Por lo tanto, en la medida en que las instituciones disfruten de un estatus de legitimidad, gozarán de estabilidad y tendrán mayores posibilidades de sobrevivir, con relación a las menos apreciadas por la sociedad” (Inam, 2002: 113).

En el caso de las relaciones que se dan entre las instancias encargadas de la atención del desastre, así como de los elementos que influyen en el mantenimiento o modificación de los instrumentos y de las prácticas empleadas en la atención de éstos,14 Tierney refiere que las políticas y las prácticas institucionales suelen influir en la construcción de los desastres, ya que existe una discrecionalidad, por parte de las autoridades, sobre aquellas situaciones que pueden o no ser consideradas como desastres (2007: 507), así como en el tiempo que debe pasar para considerar un fenómeno como desastre o como una tragedia lamentable, lo cual puede agudizar la situación de los habitantes.15

Aunque Daniel Rodríguez considera que en “México no existe una política pública frente a los desastres, debido a que predomina una atención coyuntural de la emergencia, con un perfil asistencial, asociado con prácticas clientelares” (Rodríguez, 2008a: 41), este argumento confirma la existencia y limitaciones que ella presenta, entre otras razones, por la multiplicidad de actores que participan tanto en la prevención como en la atención de los desastres. Por tanto, en el segundo nivel de análisis, un elemento que se ha de considerar son las características que hacen de la política pública de desastres una especie de zona gris cuyas fronteras se tornan borrosas frente al escrutinio público; incluso, las propias autoridades apoyadas en dicha nubosidad suelen evadir su responsabilidad. Además, los cambios de actores, la pluralidad de enfoques —respecto a determinados temas y medidas—16 y la misma situación de desastre limitan la actuación de los sujetos.

Con base en ello, se puede afirmar que existe un límite en el manejo de los desastres tanto para la población como para las autoridades, razón por la cual los desastres dejan al descubierto situaciones de conflicto entre diversos órdenes de gobierno ––pero también entre la población––, las enmascaran o generan fricciones en donde en apariencia no existían debido a las discrepancias sobre las responsabilidades y la forma en que debe ser atendido el desastre.

En este sentido, Virginia García menciona que “la hipótesis central en los estudios históricos sobre desastres ha sido que éstos, considerando sólo a los fenómenos naturales, constituyen el detonador de una situación social, económica y política crítica, previamente existente” (1993: 132). Planteamiento similar al de Wilches-Chaux, quien afirma que “la etapa con la cual, normalmente, se identifica a los desastres constituye sólo la punta de un iceberg cuyo cráter saca a relucir una serie de situaciones con las cuales diariamente se enfrenta la comunidad” (1993: 12).17 Además, los desastres constituyen escenarios de disputa y debilitamiento social a partir de la forma en que se estructura el auxilio a la población y se atienden las situaciones de emergencia.

Por otra parte, el tercer nivel de análisis se centra en el contexto como una forma de referir el tipo de vulnerabilidad que presenta una comunidad. Amén de que en él se desarrollan diferentes tipos de relaciones sociales y significados sobre los procesos que ahí se presentan. En algunos casos, autores como Gilbert White (referido en Tierney) han llegado a considerar que las amenazas se pueden evitar mediante la planeación de los usos de suelo y la implantación de restricciones de desarrollo; mientras que en el caso de los eventos extremos su mitigación podría realizarse a través de normas de construcción, distribución del riesgo por medio de seguros y la preparación de la población; enfocándose, para ello, en unidades de análisis diferenciales como viviendas y comunidades que permitan un tipo de respuesta en función del fenómeno del que se trate (Tierney, 2007: 505).

En contextos como el de la Ciudad de México (cdmx), la tarea planteada por White adquiere significado, pero requiere de una empresa titánica porque los espacios no son aislados y en ellos concurren una serie de elementos que al traslaparse hacen de estas ciudades espacios complejos no sólo por el tamaño de población (más de diez millones de habitantes), sino porque plantean problemas inéditos en materia de planeación urbana (Inam, 2002: 108).

De ahí la importancia de estudiar este tipo de procesos en espacios metropolitanos. Primero, porque parecen ser el destino de buena parte de los países. La realidad muestra que hay una concentración de la población y de la actividad económica en grandes aglomeraciones (Iracheta, 2009: 41), una evidencia de ello es la cifra que refiere que 54 % de la población mundial vivía en áreas urbanas en 2014, y que para 2050 ésta alcanzará 66 % (un, 2014: 1). Segundo, por la tendencia de la zmcm hacia la conformación de una megalópolis de más de 37 millones de personas (Garza, 2010: 46),18 así como una propensión hacia procesos de mayor escala, en la que se plantea el surgimiento de megarregiones en lugares como China (donde Hong Kong, Shenzen y Guangzhou conformarían una megarregión de 120 millones de habitantes), Japón (donde Tokio, Nagayo, Osaka, Kyoto y Kobe tendrían 60 millones de habitantes en 2015) y Brasil (donde São Paulo y Río de Janeiro concentrarían a 43 millones de personas) (onu-Habitat, 2008: 8). Tercero, porque los fenómenos aquí analizados requieren la adopción de medidas conjuntas y no nada más las que se toman de manera local o estatal. Por eso, la importancia de estudiar este tipo de ciudades consiste en las implicaciones que conlleva su crecimiento tanto en la gestión de servicios como en la producción de nuevas condiciones de riesgo y vulnerabilidad.

La complejidad que presenta la zmcm reside en la conjunción de responsabilidades y competencias, toda vez que abarca a tres entidades federativas —Ciudad de México, Estado de México e Hidalgo—, en la que también tiene injerencia el gobierno federal y más de cincuenta gobiernos locales, “los cuales se apoyan en un sinnúmero de instituciones para atender las cuestiones económicas, sociales, políticas, ambientales, etcétera, en sus respectivas jurisdicciones” (Lezama, 2006: 11). En ese sentido, Conapo señala que la ausencia de acuerdos, los distintos marcos normativos, la diferencia en los modelos de gestión urbana, pero, sobre todo, la falta de mecanismos de coordinación, se constituyen en los obstáculos que se deben superar en el adecuado funcionamiento de las metrópolis (Conapo, 2007: 7).

Las zonas metropolitanas son concebidas a partir de la aproximación física de una serie de municipios en torno a una ciudad principal,19 en la que “la extensión urbana, sus funciones y actividades trascienden los límites territoriales del municipio que originalmente la contenía e incorpora a otros municipios vecinos, con los que forma un ámbito urbano altamente integrado física y funcionalmente” (2007: 18). Además de incluir a los municipios que, por sus características particulares, son relevantes para la planeación y la política urbana (2007: 21).

De esta forma, la zmcm está integrada por 76 municipios: 52 centrales, 6 considerados por su distancia, integración funcional y su carácter urbano y 18 bajo el criterio de planeación y política urbana (2007: 26).20 Por tanto, esta zona cuenta con casi 20 millones de habitantes asentados en 7 854 km2, 0.39 % de la superficie del país (Inegi, 2010: s/p), que dan como consecuencia una densidad de 166 habitantes por hectárea.

Para la cdmx se consideran las dieciséis delegaciones: Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan, Venustiano Carranza y Xochimilco. En el Estado de México se abarcan 59 municipios: Acolman, Amecameca, Apaxco, Atenco, Atizapán de Zaragoza, Atlautla, Axapusco, Ayapango, Coacalco de Berriozábal, Cocotitlán, Coyotepec, Cuautitlán, Chalco, Chiautla, Chicoloapan, Chiconcuac, Chimalhuacán, Ecatepec de Morelos, Ecatzingo, Huehuetoca, Hueypoxtla, Huixquilucan, Isidro Fabela, Ixtapaluca, Jaltenco, Jilotzingo, Juchitepec, Melchor Ocampo, Naucalpan de Juárez, Nezahualcóyotl, Nextlalpan, Nicolás Romero, Nopaltepec, Otumba, Ozumba, Papalotla, La Paz, San Martín de las Pirámides, Tecámac, Temamatla, Temascalapa, Tenango del Aire, Teoloyucán, Teotihuacán, Tepetlaoxtoc, Tepetlixpa, Tepotzotlán, Tequixquiac, Texcoco, Tezoyuca, Tlalmanalco, Tlalnepantla de Baz, Tultepec, Tultitlán, Villa del Carbón, Zumpango, Cuautitlán Izcalli, Valle de Chalco Solidaridad, Tonanitla. Mientras que de Hidalgo se incorpora a Tizayuca.

Por estos elementos, la cdmx es considerada como una megaciudad21 cuyas características son el tamaño de su población (mayor a los 10 millones de habitantes), su complejidad en términos administrativos, de infraestructura, tráfico, etcétera, y al mismo tiempo transformaciones vertiginosas que vuelven obsoleta su estructura social y administrativa. Cabe señalar que las megaciudades son importantes para sus países y para las regiones que las contienen porque en éstas se desarrollan las actividades más transcendentales en términos económicos, políticos y científicos, por lo que la interrupción de las actividades, a causa de un desastre relacionado con algún fenómeno natural, puede alterar la economía, el tejido social y la política del país o la región circundante (Wenzel, Bendimerad y Sinha, 2007: 483).

De acuerdo con Wenzel, Bendimerad y Sinha, la vulnerabilidad de las megaciudades en países en desarrollo tiende a ser mayor al de las naciones desarrolladas22 debido a la cantidad de población que habita viviendas con bajos estándares de construcción, sumado a una vieja y compleja estructura urbana, una dependencia respecto al adecuado funcionamiento de los sistemas vitales (transporte, energía, agua y comunicación), deficiencia en instalaciones críticas (salud, seguridad y educación) y debilidades en programas de preparación para atender emergencias (2007: 483). Por ello, la gestión de desastres como una función de planificación, en cualquier ciudad, representa el punto de partida del proceso de integración (2007: 488).

En ese tenor, Iracheta considera que la metrópoli debe ser considerada como una totalidad en la que sus distintos elementos se encuentran interrelacionados de forma estrecha, por lo que requieren de una planificación acorde con las áreas adyacentes y las funciones que éstas adquieren dentro del entramado metropolitano. Porque, en el caso de los desastres, como en el caso ambiental para Lezama, éstos problemas desbordan las jurisdicciones y, por tanto, requieren de una coordinación que permita atender los distintos elementos que intervienen en la configuración de ellos, toda vez que las políticas emprendidas “no surtirán efecto si la acción de los gobiernos restringen su intervención al territorio administrativamente asignado” (Lezama, 2006: 13). Incluso, la falta de coordinación puede llegar a anular las acciones emprendidas por otros órdenes de gobierno. Además, hay que considerar que los intereses políticos se constituyen en el principal obstáculo para lograr una verdadera coordinación en el ámbito metropolitano, lo que “remite a una falta de voluntades más que a la ausencia de imaginación para el diseño de instrumentos eficaces” (2006: 16).

Por todo ello, los problemas que se pueden suscitar ante un desastre en la zmcm no sólo tendrían repercusiones para las áreas afectadas, sino también en el ámbito nacional porque en ella están asentadas las sedes del poder político y económico del país, por el tipo de actividades e infraestructura que en ella existen, así como por el número de población que concentra23 y la que se distribuye en torno a ella.24

Aunque existe una normatividad local y estatal que delimita las responsabilidades que cada orden de gobierno y demarcación tiene en materia de desastres, es necesaria una coordinación (consistente) que permita, a las entidades que conforman la zmcm, hacer frente a los desastres de manera conjunta. Porque, “en lo espacial, las fuerzas y relaciones sociales [que se desarrollan en las metrópolis] no distinguen fronteras político-administrativas y se desarrollan a pesar de las fronteras impuestas artificialmente” (Iracheta, 2009: 48), lo cual rompe con la lógica político-administrativa con la que funcionan los programas de apoyo a localidades y estados afectados por un desastre.

Esto hace evidente la necesidad de mecanismos de corresponsabilidad entre municipios y entidades que conforman la zmcm, en la atención de problemas que escapan a la lógica político-administrativa, así como en la falta de esfuerzos coordinados en la recuperación de áreas afectadas por desastres con una visión que sobrepase al ámbito local.

En otras palabras, hacen falta mecanismos de coparticipación de responsabilidades frente a la generación de amenazas, riesgos y desastres tanto en lo individual como de forma colectiva, “ya que la falta de acción en condiciones de crisis [riesgo de desastre o desastres], naturales o humanas, puede conducir a realidades económicas y políticas graves. Aunque, las situaciones de crisis pueden verse como laboratorios extraordinarios para observar tres aspectos de las instituciones de planeación urbana: el destierro y encumbramiento de políticas urbanas; los espacios políticos dentro de los cuales se toman las decisiones; y la reacción de los distintos actores a cambios abruptos” (Inam, 2002: 109).

Con base en ello, en este estudio se analizaron escenarios de riesgo y desastre en diferentes momentos o etapas por las que transitan. En términos analíticos, se considera que el primer momento lo constituyen las condiciones de riesgo y vulnerabilidad que propician que ante la manifestación de un fenómeno natural25 o antropogénico se detone el desastre. El segundo momento lo constituyen las conductas y acciones que tanto individuos como autoridades exhiben durante los desastres, que en realidad se refieren a la situación de emergencia. Por su parte, el tercer momento se centra en la respuesta de las autoridades y las consecuencias que resultan del desastre. En los tres momentos se busca conocer cuáles son las prácticas o conductas sociales que se generan en torno a los desastres.

Esto, con el propósito de analizar las consecuencias de las respuestas (o no respuestas) dadas por las autoridades a los riesgos y desastres generados por los sismos e inundaciones en la zmcm, así como las dinámicas que se generan durante éstos y la construcción del riesgo de desastre desde la concepción de múltiples actores.

Para ello, también se observa el tipo de relaciones sociales que se muestran durante diferentes fases, la percepción que los individuos tienen sobre los riesgos y los desastres, la forma en que ésta media en la construcción de ellos como amenazas así como los efectos del contexto social, político y cultural en el tipo de respuesta y sus resultados. Esto, bajo la premisa de que los desastres son una construcción social que se desarrolla de forma paulatina con el quehacer cotidiano de la sociedad y el gobierno, por lo que su impacto podría ser advertido con anterioridad al fenómeno y, por tanto, disminuirlo a partir de la adopción de medidas preventivas.

Sin embargo, las prácticas institucionales de intervención, prevención o atención han hecho de ellos esquemas rígidos cuya aplicación no siempre responde a las necesidades de la población y a las consecuencias no previstas en un desastre. De esta forma, la capacidad y organización preventiva del gobierno, la forma en que se estructura la sociedad y el tipo de relación que se establece entre ambos son elementos que determinan las consecuencias de los fenómenos potencialmente desastrosos.

Estrategia de investigación

Para analizar los escenarios de riesgo y desastre en la zmcm, entre 2000 y 2012, se examinó cómo la combinación de procesos naturales y sociales configuran a los desastre, tomando en consideración fenómenos de impacto lento (inundaciones) y súbito (sismos). En el caso de los sismos, su (aparente) baja recurrencia como fenómeno detonador de situaciones de desastre permitió concebirlo como el elemento de contraste con las situaciones observadas durante las inundaciones y, con ello, identificar puntos de convergencia entre ambos.

La delimitación temporal responde a tres elementos: 1) la preocupación de los expertos por la acumulación de energía que experimenta la placa de Cocos y que amenaza con producir un sismo de magnitud similar o mayor a 8° Richter, lo que hace de ello un riesgo latente; 2) los cambios importantes tanto en los instrumentos como en las normas enfocadas a la gestión del riesgo de desastre en nuestro país, y 3) el incremento reportado en las pérdidas y afectaciones debido a estos fenómenos. En cuanto a la delimitación espacial, su elección responde a que ésta es el área más importante del país y con el mayor número de población susceptible de ser afectada.

Por lo anterior, la estrategia se centra en el análisis de las condiciones morfológicas de la cuenca de México, de las características de estos dos fenómenos naturales, así como en la percepción y respuesta que autoridades y sociedad despliegan ante ellos. Toda vez que sin estos componentes no se puede comprender a los desastres como proceso, ya que éstos determinan y explican cómo es que los distintos segmentos de la sociedad y las autoridades los construyen como factores potenciales de riesgo y desastre. Esta forma de acercamiento al objeto de estudio permitió abarcar los diferentes momentos del desastre y abordar la mayor cantidad de elementos que permitieron dar cuenta de la complejidad del problema, donde la interacción de procesos sociales y naturales se retroalimentan.

Para ello fue necesaria una revisión documental de distinta naturaleza, fuentes y periodos sobre desastres en la zmcm y las respuestas que éstos recibieron, con el objetivo de identificar áreas afectadas, procesos, resultados y consecuencias. Asimismo, se realizaron entrevistas a especialistas y a población en riesgo o afectada por sismos e inundaciones, entre 2010 y 2012. En el caso de los especialistas, se consultaron a dos investigadores expertos en sismos, estructuras resistentes a sismos y mecánica de suelos; dos geógrafos con especialidad en hidrogeografía, en desarrollo urbano y deterioro ambiental; un especialista en hidrología e inundaciones y un experto en temas de inundaciones en la zmcm. Con respecto a la población entrevistada, en las colonias Condesa, Guerrero y Santa María la Ribera, se visitó a moradores de inmuebles catalogados en riesgo de colapso ante sismos, mientras que en El Arenal se realizaron entrevistas con afectados por la inundación de 2010.

A su vez, se solicitó información mediante distintos institutos de acceso a la información para identificar y contrastar datos obtenidos por medio de fuentes secundarias; se acudió a seminarios sobre el tema26 y se consultaron entrevistas registradas en diferentes medios, con autoridades o expertos, cuyo propósito era transmitir a la población los elementos que explicaban las causas y consecuencias de ciertos desastres y los riesgos detrás de los procesos de urbanización en distintas ciudades.

Además, se compilaron boletines e informes generados por las autoridades, se consultó material hemerográfico entre el año 2000 y 2012 (El Universal y La Jornada) y se recurrió a bases de datos como Desinventar para 2000 y 2010, y las cifras disponibles para el mismo periodo en em-dat. Lo anterior, con el propósito de conocer cifras, datos, actores involucrados y su posicionamiento frente al tema.

De igual manera, la investigación se nutrió, implícitamente, de la experiencia obtenida en la evaluación del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (Fopreden), realizada por El Colegio de México, durante 2006 y 2007, a cargo del Dr. Sergio Puente Aguilar, así como de la información recabada durante la participación en el proyecto “Fortalecimiento de la coordinación entre el sector público y las organizaciones sociales en la atención y prevención de desastres en el Distrito Federal”,27 auspiciado por Provention Consortium en 2008, a cargo de la Mtra. Diana Siller Contreras.

Esto implicó una transición de una visión de mayor escala (zona metropolitana) a una escala menor (caso), para volver a regresar a la escala mayor con el propósito de observar, en conjunto, lo que una y otra escala no permitirían identificar. Aunque la escala menor brinda elementos específicos y detalles, limita la visión periférica; mientras que la gran escala, pese a brindar una visión panorámica, no proporciona los detalles que ofrece la escala menor. De esta forma, se buscó plasmar diferentes escenarios de desastre por sismos e inundaciones.

Cabe señalar que es difícil definir un escenario de desastres porque existe una discrecionalidad de las autoridades sobre las situaciones que pueden ser consideradas de esta forma, lo cual se suma a una falta de consenso entre especialistas sobre los indicadores que se deben observar en dichos contextos. Por ejemplo, el número de muertes no es el principal factor que se ha de considerar, toda vez que ha habido una reducción de muertos y un incremento en los daños materiales. A su vez, los daños económicos tampoco pueden ser el principal elemento para tomar en cuenta, debido a que fenómenos como el de la ola de calor no producen grandes afectaciones económicas.

Por tanto, lo más lógico es que los desastres tuvieran el reconocimiento de la población y el gobierno; pero cuando este reconocimiento se construye diferencialmente, tal consenso no llega a existir. De esta forma, al establecer de manera distinta lo que es un desastre se generan tensiones al dejar fuera de los mecanismos de atención a distintos segmentos de la población.

En ese sentido, en esta investigación los procesos de desastre comparan escenarios y tiempos, tipos de fenómenos, tipo de impacto ––súbito o lento––, así como la respuesta de la sociedad y gobierno, razones por las cuales se consideran como procesos acumulativos.

El primer momento, riesgo de desastre, se considera como una construcción social a partir de condiciones materiales y subjetivas, es decir, con base en las condiciones estructurales y en la percepción de los individuos, se determina cuáles procesos son considerados como peligrosos y cuáles no a partir de la propia concepción e información con que cuentan autoridades y población.

Por su parte, el estudio de la situación de desastre ––segundo momento— permite conocer no sólo los procesos que se generan durante la situación de emergencia que caracteriza al desastre, sino las causas que lo originaron. En este caso, el referente es la información existente sobre sismos e inundaciones en la Ciudad de México y su Zona Metropolitana. Ello permitió llevar a cabo comparaciones entre ambos momentos y con otros procesos observados.

El tercer momento es central por el tipo de respuesta que se presenta, los cambios que generaron en la sociedad y las implicaciones que ésta tiene para la población, se considere o no “beneficiada”, como para aquellas comunidades o áreas a las cuales puede haberse trasladado u originado algún tipo de riesgo.

A partir de ello, se presentan dos capítulos temáticos en donde se analizan las condiciones físico-geográficas que propician las situaciones de inundación y la propagación de daños por sismos en la zmcm, así como un recuento sobre los fenómenos más disruptivos y la respuesta que éstos han recibido por parte de las autoridades. En cada capítulo se desarrolla una apartado sobre la política pública en el que se muestran las bases sobre las cuales el gobierno ha atendido y planteado el tema de desastres, en general, y de los sismos e inundaciones, en particular, donde éste ha privilegiado una visión del problema (ingenieril), en la que se carece de otros criterios y elementos que permitan atenderlo desde una dimensión mayor. En ese sentido, el análisis de la política pública muestra una visión y una parte del problema que debe ser complementada con la respuesta de los actores y los elementos políticos que se plantean en los subsecuentes apartados; toda vez que la definición técnica, científica o política que se puede tener sobre los desastres no necesariamente representan lo mismo para las personas que han experimentado estas situaciones. Por esa razón, se da cuenta de la cuestión política y la reacción que tales situaciones producen en la sociedad.

El tercer capítulo aborda las convergencias y divergencias que presentan los escenarios de sismos e inundaciones, así como las características y posturas de los actores expuestos y afectados por tales riesgos. Posteriormente, en las conclusiones se exponen los elementos que resalta esta investigación, sus limitaciones y las líneas de investigación que este trabajo ha podido detectar.

Por último, cabe señalar que los elementos teóricos que sustentan esta investigación tienen como base al riesgo y al desastre como una construcción social concebida como un proceso. Además, como se ha señalado en líneas anteriores, el trabajo aborda el tema de investigación desde una perspectiva agregada en la que se combinan diversos elementos teórico-disciplinarios que buscan entender de manera holística los procesos de riesgo y de desastre, quedando sustentado en los referentes bibliográficos.

1 De acuerdo con Macías, “los desastres son el mayor riesgo al que puede verse enfrentada una sociedad o segmento de la misma” (1992: 63).

2 Tiene como propósito coordinar, dentro del sistema de la Organización de las Naciones Unidas, las tareas tendentes a la reducción de los desastres y asegurar sinergias entre las actividades orientadas a la reducción de los desastres. De acuerdo con la resolución 54/219, tiene un carácter de secretaría (unisdr, s/a).

3 El riesgo es “la combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y se presenten sus consecuencias negativas” (eird, 2009: 29).

4 La amenaza es un “fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que puede ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales” (eird, 2009: 5). Las amenazas surgen de una gran variedad de fuentes: geológicas, meteorológicas, hidrológicas, oceánicas, biológicas y tecnológicas, que algunas veces actúan de forma combinada (2009: 5).

5 La vulnerabilidad son las “características y circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza” (eird, 2009: 34).

6 Para Tierney, los organismos, grupos académicos y la sociedad establecen lo que es susceptible de ser estudiado y, por ende, lo que puede constituirse como amenaza, riesgo o desastre. Asimismo, plantea que para que un fenómeno sea considerado como desastre debe ser capaz de convertirse en una demanda de la sociedad hacia el gobierno para que tome decisiones respecto a la afectación que genera el fenómeno. Bajo esta lógica, las consecuencias de la ola de calor no fueron consideradas como desastre debido a que no generaron un nivel de organización y tampoco constituyeron un reclamo a las autoridades. Por ello, los desastres declarados y atendidos por la autoridad sólo cubren algunos impactos y algunas jurisdicciones afectadas, lo que genera exclusión (Tierney, 2007: 508).

7 Entre 1990 y 2009 el número de muertos por ola de calor en Francia fue de 20 883 personas, mientras que las defunciones generadas por el resto de fenómenos naturales ascendió a 1 016 personas —incluyendo los desastres por bacterias y virus infecciosos— (cred, 2010).

8 De acuerdo con la eird, la resiliencia es “la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y restauración de sus estructuras y funciones básicas” (2009: 28).

9 Es necesario incorporar la respuesta del gobierno como política pública, debido a que la comunidad afectada no puede responder, por sí misma, a la situación de desastre. Además, al generar una agenda de gobierno, éste ha asumido una posición frente a éstos porque es el Estado, por medio de las instituciones que lo representan, el encargado de vigilar por el orden en el territorio. Asimismo, la importancia de ver la actuación del gobierno consiste en determinar hasta qué punto éste puede ser un factor que obstruya la prevención, recuperación o apoyo de agentes externos, como sucedió con el ciclón Nargis en Myanmar (Amnistía Internacional, 2008).

10 Para Omar Guerrero, “el tema de las políticas públicas parece moverse hacia situaciones en donde la incertidumbre priva sobre la certidumbre, debido a la velocidad del cambio dentro de un horizonte caracterizado por la reducción del tiempo para la prevención de acontecimientos. En este contexto, el futuro se transforma rápidamente en presente y el presente deja de serlo para convertirse en pasado” (2008: 19).

11 Por esta razón, se tendría que asegurar que el problema no será desplazado a otra región o se postergará su solución a otra administración, generando y reproduciendo esquemas contingentes, en donde la planeación y la prospectiva son la principal carencia.

12 Wilches-Chaux plantea como impensable cualquier tentativa de trabajar en la prevención de desastres, debido a que ésta tendría que reflejar algún tipo de rendimiento en el corto o mediano plazo en la calidad de vida de los individuos para que sea considerada como importante o imprescindible. Un ejemplo que propone el autor es el caso de las prioridades que tendría una comunidad marginada, en una zona urbana, asentada sobre una falla geológica activa. En este caso, “las prioridades de la población no estarían centradas en el establecimiento de estructuras resistentes a sismos o a la conformación de comités de emergencia sino en el mejoramiento de la vivienda, instalación de servicios públicos, salud, nutrición y en la solución de problemas comunitarios” (1993: 12).

13 Gobiernos responsables, en cierta medida, de las condiciones experimentadas. En México, buena parte de la clase política, en todos los niveles, transita de un cargo público a otro. Por ello, se podría considerar que los funcionarios de los distintos niveles ––rango mayor como menor, de nivel municipal como federal— llegan a tener conocimiento, aunque sea parcial, sobre la situación que impera en un sector de la administración pública o región del país. Por esta razón, en cierta forma, se les podría considerar responsables sobre las acciones no emprendidas para evitar determinados eventos.

14 Estos actores se ven obligados a lograr, teóricamente, una coordinación para no duplicar funciones. A decir de Daniel Rodríguez Velázquez (investigador de la unam), quienes reciben apoyos del programa hábitat (Sedesol) no pueden ser elegibles para apoyos del Fonden (Segob) o viceversa, debido a una intención orientada a cubrir el mayor número de población posible. Pero la realidad es que los apoyos muchas veces no son suficientes para aquellos que han perdido su patrimonio (Rodríguez, 2008b). Por otra parte, las Reglas del Fonden señalan que las dependencias y entidades federales, así como sus contrapartes estatales, son las responsables de observar que los bienes no asegurados que pretendan repararse con recursos del Fonden no han sido objeto de otros apoyos y, en caso contrario, declarar en qué condiciones se otorgó el apoyo de la federación. Además, señalan la responsabilidad de los representantes de las dependencias, en las entidades federativas, de verificar que no se presente una duplicidad con las acciones de restauración ejercidas con recursos del Fonden (Fonden, 2009).

15 Un ejemplo de ello son las sequías que afectaron en 2009, aproximadamente, 47 % de la población en Zacatecas; y pese a la solicitud de la gobernadora a la Comisión Nacional del Agua (cna) y a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) de declarar zona de desastre a la entidad, el 23 de agosto de 2009 (“Piden declarar desastre en Zacatecas por sequía”, El Universal, 23 de agosto de 2009, sección Estados). No fue hasta el 7 septiembre que se aprobó la declaración de desastre a 44 municipios de Zacatecas, estimándose que los recursos comenzarían a fluir a finales de dicho mes [“Conagua declara a Zacatecas zona de desastres”, La Crónica de hoy, 7 de septiembre de 2009, sección Nacional]. Además, en este tipo de casos se deben seguir ciertos plazos para que la solicitud no sea considerada como improcedente —Capítulo III, numeral 8— (Fonden, 2009).

16 Un ejemplo de estas diferencias, las cuales dan cuenta de la diversidad de información que puede existir en torno a un fenómeno, es el caso de los Atlas de Riesgos en los que, al parecer, hay una duplicación de trabajo porque, por un lado, el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (Fopreden) apoya la realización de este tipo de instrumentos (Atlas de Riesgos), en el que participa Sedesol dentro del Comité Técnico Científico de dicho fondo (la cual se encarga, en el ámbito de sus competencias, de dictaminar la viabilidad de los proyectos presentados al mismo) (Fopreden, 2006). Mientras, la propia Sedesol ha promovido la realización de Atlas de Peligros y Riesgos Naturales con una metodología en apariencia diferente a la planteada por el Cenapred para los Atlas de Riesgos.

17 Asimismo, el propio Wilches-Chaux señala que hay una diversidad de posicionamientos, al reconocer que existen muchas definiciones de desastre, riesgo, amenaza y vulnerabilidad, las cuales incluso pueden llegar a ser contradictorias entre sí (1993: 17). De ahí la importancia de tener en cuenta el tipo de sociedad. En México, el instrumento creado para hacer frente a los desastres por fenómenos naturales, Fonden —capítulo I, numeral 5, fracción XI— los define como “el resultado de la ocurrencia del fenómeno o de los fenómenos naturales, concatenados o no, que cuando acontecen en un tiempo y espacio delimitado, causan daños severos no previsibles y cuya periodicidad es difícil o imposible de proyectar” (Fonden, 2009).

18 La megalópolis estaría constituida por la zmcm, Toluca, Puebla, Cuernavaca, Querétaro y Pachuca, todas adyacentes a la capital del país. De acuerdo con Garza, “la emergencia de la megalópolis se inició en los años ochenta, cuando la zmcm y de Toluca se traslaparon […], es muy probable que antes de 2020 se incorporen Cuernavaca y Pachuca; hacia 2030, Puebla y Tlaxcala; y Querétaro y San Juan del Río en la siguiente década” (2010: 46).

19 Como ya señalaba Simmel, aunque refiriéndose a otro tipo de metrópolis, “las características más significativas de la metrópoli son la extensión de sus funciones más allá de sus fronteras físicas. La eficiencia de sus funciones reacciona, le otorga peso, importancia y responsabilidad a la vida metropolitana […] una ciudad consiste en la totalidad de efectos que se extienden más allá de sus confines inmediatos” (2005: 8).

20 En 2000, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) consideraba que la zmcm se integraba por las 16 delegaciones de la cdmx y 35 municipios del Estado de México. Pero, de acuerdo con Mina, en 2008 los gobiernos de las tres entidades definieron que la Zona Metropolitana del Valle de México se integraba por las 16 delegaciones de la Ciudad de México, 59 municipios del Estado de México y 29 municipios de Hidalgo (2014: 121).

21 De acuerdo con Wenzel, Bendimerad y Sinha, 20 % de la población mundial vivía en megaciudades en 2007, y para 2015 la cdmx se convertiría en la séptima ciudad más poblada del mundo (2007: 482).

22 El número de muertos en los países en desarrollo puede ser 150 veces mayor que en las naciones desarrolladas, mientras que las pérdidas económicas pueden ser veinte veces mayores (Wenzel, Bendimerad y Sinha, 2007: 483).

23 De acuerdo con el Programa para mejorar la calidad del aire de la Zona Metropolitana del Valle de México 2002-2010, la zmcm concentraba en 2002 “casi la quinta parte de la población nacional, en un espacio que representa únicamente 0.3 % del territorio nacional” (Semarnat, 2003: 2-11). Pero tras la incorporación de los municipios de Hidalgo a la zm, para 2010 residía en ella 20 % de la población nacional (Mina, 2014: 127).

24 En el caso de Morelos, en los últimos veinte años esta entidad se ha convertido en una de las más densamente pobladas, con 150 habitantes por km2, sólo superada por el Estado de México y la Ciudad de México. De acuerdo con el Censo Estatal de Población, en Morelos había 1.6 millones de habitantes, de los cuales más de 250 000 se trasladaban diariamente a la cdmx por motivos de trabajo [“La población flotante del estado de Morelos”, Once noticias, 19 de enero de 2009]. Por su parte, se calcula que la población flotante entre el Estado de México y el Distrito Federal alcanzaba los 5 millones de personas, las cuales a diario se trasladaban en ambas direcciones [“Aumenta la población flotante en zmvm”, Milenio, 4 de febrero de 2009, sección Estado de México].

25 Esta manifestación puede presentarse de manera lenta o súbita. De acuerdo con García Acosta, las amenazas de impacto lento son producto de la acumulación, de la permanencia o ausencia prolongada de cierto fenómeno: precipitación pluvial o una enfermedad. En el caso de esta última, sus efectos se manifiestan semanas o meses después de que ha sido contraída y puede, incluso, extenderse por varios años. Por su parte, las amenazas de impacto súbito inciden de manera abrupta y sus efectos, como la respuesta social, son casi inmediatos (García Acosta, 1996: 16).

26 Se acudieron a distintos seminarios entre 2010 y 2012, algunos de ellos fueron “Retos en la gestión del desastre desde un enfoque geográfico”, impartido por Patrick Pigeon en ciesas (2012); “Seminario internacional sobre transferencia de riesgos catastróficos y prevención de desastres”, organizado por Cenapred (2011); y distintas sesiones del Seminario permanente de vulnerabilidad social a desastres, organizado por Jesús Manuel Macías Medrano, así como diversas conferencias sobre el tema en El Colegio de México, ciesas y el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora.

27 En este proyecto se llevaron a cabo entrevistas con funcionarios locales de protección civil y se realizó una mesa de trabajo con organizaciones de la sociedad civil en la delegación Coyoacán.

1. Inundaciones en la Ciudad
de México y su Zona Metropolitana

Las inundaciones en la zmcm, entre los años 2000 y 2012, tuvieron distintas características y consecuencias. Por esta razón se proponen dos ejes de análisis: políticas públicas —antes, durante y tras las inundaciones— y las respuestas de los diversos actores sociales ante estas situaciones. Ello plantea como punto de partida preguntar qué son las inundaciones y por qué se dan, cuyo abordaje debe ser emprendido bajo la premisa de que existen distintas acepciones en función de la posición y perspectiva que guardan los actores involucrados.

Definición de inundación

Con base en las dos líneas de análisis que sigue este estudio, un punto de referencia sobre qué es una inundación es la concepción oficial. En ese sentido, el Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc) y el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred) se constituyen en el ámbito federal como las autoridades responsables en la materia, mientras que en el plano local los responsables son las autoridades estatales y municipales.

De acuerdo con el Diagnóstico de peligros e identificación de riesgos en México, una inundación se presenta cuando “el agua cubre una zona del terreno durante cierto tiempo” como resultado de la incapacidad del suelo para absorber el agua de lluvia o la que escurre sobre el terreno; por lo regular —se afirma en el documento— “tiene una capa de más de 25 centímetros (cm) de espesor, pero algunas veces alcanzan varios metros de altura” (Zepeda y González, 2001: 139).

Por su parte, el Sinaproc considera como inundación al “efecto generado por el flujo de una corriente, cuando sobrepasa las condiciones que le son normales y alcanza niveles extraordinarios que no pueden ser controlados en los vasos naturales o artificiales que la contienen, lo cual deriva (ordinariamente) en daños a causa de las aguas desbordadas. Atendiendo a los lugares donde se producen, las inundaciones pueden ser costeras, fluviales, lacustres y pluviales, según se registran en las costas marítimas, en las zonas aledañas a los márgenes de los ríos y lagos, y en terrenos de topografía plana a causa de las lluvias excesivas y a la inexistencia o defecto del sistema de drenaje, respectivamente” (Sinaproc, s/a: 32).1

En los mismos términos se entiende a las inundaciones en el Estado de México (Edomex) (Dirección General de Protección Civil). En el caso de la cdmx, la Secretaría de Protección Civil (spc) no especifica lo que es una inundación, sino que define sus consecuencias a partir de fenómenos hidrometeorológicos; considera a las inundaciones como resultado de la convergencia de lluvia y una limitada capacidad del sistema de drenaje. Cabe señalar que, a diferencia del Sinaproc, del Cenapred y del Edomex, en la cdmx se hace una diferenciación entre inundaciones y encharcamientos, sin especificar en qué consiste cada uno.

Por tanto, una inundación puede presentarse a partir de los 25 cm de agua acumulada y sus efectos dependerán tanto del área o espacio que ésta cubra como de las características del agua estancada y el tiempo que perdure.

Características fisiográficas de la zmcm

De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), “la zmcm cuenta con grandes atributos geográficos tales como relieve interior suave, clima templado, disponibilidad de bosques y agua; así como diversos rasgos topográficos, geológicos y fenómenos naturales con alta incidencia en la calidad ambiental: montañas que atrapan los vientos, exceso de agua en época de lluvias, zonas sísmicas, entre otros”. En el caso de la cdmx, ésta tiene una altitud media de 2 240 metros sobre el nivel del mar (msnm) y se encuentra rodeada por volcanes y montañas con alturas que superan los 4 000 msnm (Inegi, 2005: 3).

Debido a estas características y ser una cuenca o depresión delimitada por montañas, la zona central se constituyó en sus orígenes en lagos que fueron desecados y, posteriormente, edificada sobre ellos una ciudad (figuras 1 y 2), en la cual sus partes más bajas han experimentado en diferentes momentos inundaciones y hundimientos, como consecuencia tanto de sus características físicas como de la intervención del ser humano en el entorno (Inegi, 2005: 5).

Además, la ubicación geográfica y características topográficas de la zmcm hacen que ésta se encuentre expuesta a diferentes fenómenos atmosféricos, como la presencia de vientos húmedos —a pesar de su distancia de las costas—, los cuales provocan precipitaciones al entrar en contacto con las partes altas de las montañas. De esta forma, los sistemas de circulación atmosférica definen dos épocas climáticas: una húmeda y otra en apariencia seca (Inegi, 2005: 5) que generan distintas situaciones de riesgo y desastre. Estos escenarios aumentan su recurrencia a causa de dos procesos: uno, directamente relacionado con la expansión de la ciudad hacia las áreas naturales y de recarga de mantos acuíferos que, a su vez, ha producido hundimientos diferenciales como resultado de la sobreexplotación de ellos; el segundo está vinculado con las variaciones en el ambiente y las repercusiones que tiene en la periodicidad e intensidad de los fenómenos naturales; aunque éste también es resultado de la actividad del ser humano sobre la tierra, a diferencia de la expansión urbana, sus impactos no son focalizados o, al menos, la relación causa-efecto es menos clara.

Respecto al clima, la altura define el tipo de zona térmica. Por esta razón, en la zmcm se observa una oscilación entre clima templado (que va de 12º a 18º C) y semifrío (que fluctúa entre 5º y 12º C) (Inegi, 2005: 5). En el caso del clima templado, se presentan lluvias en el verano y diversos grados de humedad, y abarca aproximadamente 63.16 % de la superficie de la zm; mientras que el clima semifrío abarca alrededor de 17.65 % y presenta diferentes variaciones en la humedad. Además de estos dos tipos de climas, la zm experimenta clima frío en 0.28 % de su superficie, clima semitemplado en 18.57 % y clima semicálido en el 0.34 % restante (Inegi, 2010).

Otra característica de la zona es su relieve accidentado, resultado de la actividad volcánica de la región, por lo cual ésta se configura en un especie de drenaje natural para la conducción del agua de lluvia o como un área de recarga de mantos acuíferos (Inegi, 2005: 8). De esta forma, convergen en ella cuatro cuencas hidrológicas: río Lerma-Toluca, río Atoyac, río Grande de Amacuzac y río Moctezuma, los cuales dan origen, convergen o derivan en diferentes corrientes y cuerpos de agua (figura 3).

Proceso de inundación en la zmcm

Se puede afirmar, con base en lo mencionado, que las condiciones físico-geográficas de la zmcm han propiciado ciertas características y tipo de inundaciones en ella. En ese sentido, las lluvias son la principal fuente de inundaciones en la zona. Sin embargo, es preciso señalar que las mismas condiciones de la cuenca hicieron de ésta una zona lacustre —conformada por un sistema de cinco subcuencas que, dada su altura diferencial, funcionaban como un sistema de vasos comunicantes que confluían en el lago de Texcoco— (Rojas, 2004: 23), razón por la cual Arsenio González (2010) plantea que las condiciones actuales pueden considerarse como artificiales:

[...] lo que te van a decir todos los ingenieros y los del sistema de aguas es que si el sistema (de drenaje de la cdmx), es decir, si alguno de los túneles (por los cuales se desaloja el agua residual y pluvial de la ciudad) dejara de funcionar, se reconstituiría de manera natural el lago; en ese sentido, tenemos una ciudad que crece sobre una planicie inundable cuya condición de ciudad seca (no inundada) está a prueba siempre. Por esa razón, en época de lluvias deben funcionar todas las salidas al máximo, y en cuanto no funcionan o se fracturan se tienen escenarios de inundaciones como el de Valle de Chalco (4 de febrero de 2010) o Valle Dorado (7 de septiembre de 2009) […] La ciudad está ubicada sobre una zona inundable que de manera artificial, por bombeo, se está manteniendo seca, pero en el momento en que este mecanismo falle o falla puntualmente, se generan inundaciones, es decir, no es un fenómeno natural (las actuales condiciones de la planicie); lo natural sería que estuviese un lago. En ese sentido, lo que no es natural es que estemos bombeando el agua.

Pero las condiciones geográficas no sólo contribuyen a las inundaciones pluviales, también generan inundaciones lacustres y fluviales. En la zmcm el tipo de inundaciones que se observan son negras debido a que las aguas pluviales y las del drenaje se combinan al ser conducidas por un mismo sistema de desagüe —conformado por una red de drenaje primaria y secundaria, cauces de ríos, ríos entubados, presas, lagunas y vasos reguladores—, el cual, regularmente, se ve colapsado ante la intensidad de las precipitaciones, la acumulación de basura y otros problemas en la infraestructura. En estricto sentido, estas inundaciones podrían considerarse como pluviales, lacustres o fluviales si no tuviesen la particularidad de estar mezcladas con aguas negras y relacionarse con procesos antropogénicos.

Retomando los factores atmosféricos como fuente asociada a las inundaciones, las lluvias se presentan por diferentes causas. El periodo de mayor precipitación y el más importante, ya que abarca los meses de mayo a noviembre, es la temporada de ciclones tropicales provenientes de ambas costas —Pacífico y Atlántico—, por lo que el territorio nacional se ve afectado de forma diferencial por las lluvias que producen estos fenómenos (Zepeda y González, 2001: 2).2 Con respecto a las lluvias invernales, entre enero y marzo, los frentes fríos son la principal fuente de esta precipitación (Salas y Jiménez, 2007: 15). Sin embargo, la posibilidad de lluvias puede darse en cualquier época del año (Sansón, 2011), toda vez que en la zona se presentan tanto “los efectos ejercidos por las cadenas montañosas (lluvia orográfica)3 y el efecto convectivo4 que ocasionan tormentas de corta duración, poca extensión e intensas” (Salas y Jiménez, 2007: 15). La conjugación de estos elementos origina que la zmcm presente una precipitación pluvial anual de 606 milímetros (mm)5 (cna, 2011: 22), lo que la coloca en un rango intermedio en el plano nacional (figura 4). Por esta razón, durante todo el año existe el riesgo de inundación en la Ciudad de México y su zm. Si bien, la precipitación pluvial que presenta esta zona no es considerada alta —con respecto a la que se observa en la parte sur, este y occidente del país—, es importante tener en cuenta la intensidad que presentan las lluvias. Pues el escenario ante una precipitación de determinada cantidad de lluvia (mm) será diferente si ésta se presenta en 24 o en 2 horas.6

A pesar de los elementos antes mencionados, las inundaciones no deben considerarse como el producto de la precipitación pluvial, sino como el resultado de una conjunción de factores que, al combinarse con la lluvia, detona dichas situaciones, lo cual deja al descubierto la vulnerabilidad de la ciudad y sus habitantes. Haciendo alusión a García Acosta (1996: 7) y Wilches-Chaux (1993: 12), entonces, las inundaciones revelan las condiciones de peligro, riesgo y vulnerabilidad que persisten en la cdmx desde su fundación hasta nuestros días, las cuales suelen olvidarse hasta que aparece otra inundación.

Zepeda identifica como factores detonantes de inundaciones la distribución espacial de la lluvia junto a diversos mecanismos que la producen, la presencia y las características de los cuerpos de agua, el tipo y pendiente del suelo, la cobertura vegetal, el tipo de uso de suelo, la ubicación de presas y la altura de los bordos de los ríos (Zepeda y González, 2001: 139). Sin embargo, esta identificación deja fuera a las condiciones de la infraestructura —relacionada con la conducción, manejo, almacenamiento y contención del agua— como un factor de riesgo que se ha de considerar. Esta situación no tendría mayor relevancia si la cdmx no fuese una cuenca cerrada susceptible de inundaciones y dependiente, por tal motivo, del adecuado funcionamiento de la infraestructura hidráulica para evitar este tipo de escenarios. En ese sentido, Salas considera que “si la capacidad de las obras destinadas a la protección es insuficiente, la inundación provocada por la falla de la infraestructura será mayor que si no existieran obras” (Salas y Jiménez, 2007: 21).

Una muestra de lo antes señalado se presenta en el cuadro 1, en donde se enuncian algunas situaciones de inundación ocurridas en la zmcm entre el año 2000 y 2010. Éste permite señalar algunos elementos mencionados hasta aquí y plantear otros puntos que se deben considerar en la relación lluvia-inundación-desastre. En primer lugar, recalcar que, no obstante que el cuadro presenta puntos recurrentes de inundación —a pesar de haberlos tomado al azar entre los registros recabados en el periodo de estudio—, estas situaciones pueden presentarse en cualquier parte de la zmcm y durante cualquier mes del año ante una lluvia o algún incidente en la infraestructura hidráulica. Segundo, las situaciones que en él se mencionan dan cuenta de un proceso no lineal, es decir, no todas las lluvias son inundaciones y en ellas intervienen diversos factores; también es conveniente señalar, aunque esto no puede inferirse por medio del cuadro, que no todas las inundaciones se deben a las lluvias y que no todas las inundaciones son desastres en estricto sentido.

Tercero, como señala Salas (en Salas y Jiménez, 2007: 19), las inundaciones fluviales o lacustres no son producidas, necesariamente, por las lluvias que se registran en la(s) zona(s) afectada(s), sino pueden provenir de un incremento en el volumen de escurrimientos y del aumento en el cauce de los ríos —en las partes altas de la cuenca—. En este sentido, es necesario considerar (además de las fuentes, intensidad y características de las precipitaciones) el tiempo de respuesta de la cuenca, pues en conjunto determinan el periodo en el que la lluvia se traduce en inundación, es decir, si se trata de una inundación lenta o súbita. De acuerdo con Salas, las inundaciones lentas se presentan cuando el suelo ya no puede seguir absorbiendo el agua de lluvia y, en consecuencia, se presenta un escurrimiento hacia ríos, arroyos o sobre el terreno, lo que produce avenidas de agua con un tiempo de formación relativamente largo. Dicho proceso puede ser considerado como súbito por la población afectada debido a la falta de instrumentos que permiten contar con información confiable y oportuna. Las inundaciones súbitas son el resultado de lluvias repentinas e intensas que ocurren en áreas específicas, siendo las zonas urbanas los sitios donde se presenta con mayor recurrencia y como consecuencia de la pérdida de permeabilidad del suelo (Salas y Jiménez, 2007: 25).

Cuarto, las lluvias producen otro tipo de consecuencias como la remoción de tierra, caída de árboles, socavones, accidentes viales, interrupción del servicio eléctrico, colapso de construcciones y otro tipo de fenómenos que contribuyen a la generación de inundaciones —dependiendo de las características del fenómeno y de las condiciones del terreno—. Sin embargo, en este estudio sólo se atienden las situaciones que resultan en inundaciones. Quinto, las inundaciones también pueden ser producidas por errores o accidentes humanos, es decir, por fracturas, fallas en la infraestructura hidráulica o por la falta o insuficiencia de ésta.

Tal cúmulo de factores ha dado como consecuencia los siguientes escenarios: lluvias, granizadas, avenidas torrenciales y fugas de agua, que al combinarse con otras circunstancias como expansión de la mancha urbana, hundimiento de la ciudad, fractura de bordos, falta de operación de cárcamos y bombas de emergencia, mala operación de vasos reguladores, insuficiencia del drenaje, taponamiento del drenaje, azolve del drenaje, falta de mantenimiento y ruptura de tuberías, mal diseño y mala planeación del drenaje, provocan el desbordamiento de canales, lumbreras, vasos reguladores, presas y lagunas, así como acumulación de agua y el colapso de las tuberías del drenaje (figura 5).

De esta forma, se observa que de los 76 municipios que conforman la zmcm sólo 61 % han experimentado algún tipo de inundación; resaltan por su mayor recurrencia —mayor a 5 %, es decir, afectados más de 22 veces durante el periodo—, Iztapalapa, Chalco, Ecatepec, Cuauhtémoc, Nezahualcóyotl, Álvaro Obregón e Ixtapaluca. Mientras que los municipios con menor incidencia —considerando menos de 1 %, es decir, menos de cuatro eventos en el periodo— son Cuautitlán Izcalli, Milpa Alta, Cuautitlán, Tultepec, Chicoloapan, Tenango del Aire, Chiautla, Nicolás Romero, Tecámac, Atenco, Coyotepec, Teoloyucán, Tepotzotlán, Huixquilucan, Melchor Ocampo, Texcoco, Zumpango, Huehuetoca y Papalotla (figuras 6a y 6b).

De los municipios antes señalados, cuyo criterio de incorporación a la zm obedece a una cuestión de planeación y política urbana, tamaño de población, distancia, integración funcional, carácter urbano o conurbación física (Conapo, 2007: 18), sólo Tenango del Aire carece de una cercanía física a la cdmx. Asimismo, se observa que los municipios con mayores problemas de inundaciones son los que presentan una mayor densidad poblacional. Los municipios que parecen no registrar alguna inundación durante el periodo de estudio son aquellos que carecen de una conurbación física a la Ciudad de México, con excepción de Teotihuacán y Tezoyuca, lo cual da cuenta del tamaño de su población, reducida urbanización, baja integración en las actividades y funciones de la zona, su carácter periurbano o una mayor distancia a ella, con base en los criterios de Conapo. Sin embargo, esto no explica del todo la ausencia de inundaciones, toda vez que también cuentan con cuerpos de agua, corrientes y escurrimientos. En ese sentido, una hipótesis, apoyada en los elementos antes descritos, es que la degradación ambiental que exhiben estos municipios aún no presenta la intensidad mostrada por las áreas centrales, lo cual posibilita que el entorno mantenga cierta capacidad para absorber el impacto de algunos efectos disruptivos.

Por lo que respecta al contexto nacional, los resultados del estudio realizado por Oralia Oropeza de 1970 a 2004, empleando la misma base de datos de Desinventar, presentan a Ecatepec como el municipio que más inundaciones ha registrado en el ámbito nacional —con 43 incidentes—, incluso por encima de municipios costeros. Dicho estudio también plantea que el Estado de México, Ciudad de México (antes Distrito Federal), Veracruz y Chiapas son las entidades que más inundaciones han registrado durante ese periodo (Oropeza, 2008: 127). Al respecto, es preciso mencionar que, al no haber un registro y estudio detallado de todos los eventos, por parte de las autoridades en la materia, no es posible conocer su verdadero impacto, es decir, no se conoce la dimensión de las afectaciones que generan todos ellos de manera acumulada.7

De esta forma, no es posible determinar si la acumulación de afectaciones que han producido las inundaciones en Ecatepec, en los últimos años, pueden ser equiparables a las registradas en Chalco en 2000 o 2010 —las cuales se volvieron a presentar en abril de 2011—; incluso considerar si el cúmulo de las distintas afectaciones en la zmcm pueden ser equiparables a las de Tabasco en 2007.

Historia y respuesta a las inundaciones en la zmcm

Para comprender el impacto de las inundaciones y sus posibles consecuencias en la cuenca de México, es pertinente mencionar las inundaciones más significativas en términos de su magnitud. Iniciando el recuento desde la fundación de Tenochtitlán por los aztecas —del siglo viii al xv— hasta la fecha. El interés en esta enumeración se basa en el tipo de respuesta que éstas propiciaron, toda vez que han privilegiado la generación de una infraestructura que ha prometido poner fin a las inundaciones.

De acuerdo con Rojas, el sistema de lagos que albergaba la cuenca de México, en el año 1500 d.C., se dividía en dos por un dique construido por Nezahualcóyotl.8 “El vaso del oriente se conoció como de Texcoco y sus bordes presentaban variaciones estacionales. Mientras que el lago de México, que ocupaba la parte occidental, fue aislado con la edificación del dique construido por Nezahualcóyotl […] En el sur se encontraban los dos lagos de agua dulce más importantes (Chalco al oriente y Xochimilco al occidente), subdivididos mediante la calzada-dique de Cuitláhuac”. De esta forma, los aztecas construyeron una compleja red hidráulica constituida por calzadas-dique, diques, acueductos, canales, puertos, ríos canalizados y presas que permitieron el poblamiento del lago mediante el control de los niveles de aguas, para evitar las inundaciones y la sequía del sistema lacustre en general (Rojas, 2004: 23).

Sin embargo, estas primeras modificaciones al ecosistema de la cuenca no constituyeron la solución para el problema.9 Muestra de ello es que el dique que Nezahualcóyotl construyó en 1449, tras la inundación que se presentó en ese año y que posibilitó cierto control sobre las aguas del lago, no impidió que en 1499 la cuenca volviera a registrar otra inundación que propició la construcción, al este de la Isla de México, de un nuevo dique, llamado de Ahuizotl. En este sentido, Carballal y Flores mencionan que “aunque las inundaciones en la época prehispánica debieron de ser más frecuentes, sus efectos se atenuaron con la construcción de obras hidráulicas a las que daban mantenimiento constante […] en cambio, en el periodo colonial las inundaciones estacionales se tornaron violentas, particularmente las primeras, toda vez que los europeos no dieron mantenimiento a las obras debido al desconocimiento en el manejo y control de las aguas de la ciudad, y a una cultura y necesidades diferentes” (2004: 33).

Es así como una nueva ciudad fue erigida por los españoles sobre la antigua Tenochtitlán y el lago de México. Para García Martínez, el lago vio reducida su superficie debido a la edificación de la nueva ciudad, a las obras que entorpecieron la circulación del agua y al azolve que produjo la erosión del suelo como resultado del pastoreo y la tala de árboles —empleados en la cimentación de las nuevas construcciones, levantadas sobre suelo fangoso— (García Martínez, 2004b: 51). Las características del terreno constituyeron serios cuestionamientos a la decisión de fundar en ese lugar la nueva ciudad y no a una o dos leguas de distancia, sobre terreno duro y seguro, en Tacubaya o Coyoacán (Everett, 1975: 17). De esta forma, el azolvamiento de los lagos y la mala contención de los flujos, combinados con el hundimiento de las nuevas edificaciones, hicieron que el agua presentara un comportamiento impredecible (García Martínez, 2004b: 52). Aunado a lo anterior, la concepción de belleza e ideas urbanistas de los españoles no coincidían con las características lacustres de la ciudad, razón por la cual buscaron contener y desecar el lago construyendo, al igual que los aztecas, diques y compuertas con el fin de mantener un control sobre los cuerpos de agua adyacentes. Con la diferencia que los españoles buscaron imponer un mayor dominio sobre la naturaleza.

Por eso, las obras dispuestas por éstos fueron, en palabras de García Martínez, una solución falsa. “Por un lado, al subir de nivel, esos lagos causaban trastornos en la población asentada en torno a ellos y, por otro, exponían a la ciudad a un desbordamiento violento. Era casi seguro que un año con lluvias abundantes se tradujera en una repentina y persistente inundación, y así ocurrió en 1555, 1580, 1607, 1615 y 1623. Con el agua hasta la cintura, pero empeñados en no mudarse, los españoles se convencieron de que el problema sólo se solucionaría dando desagüe a la cuenca” (García Martínez, 2004b: 52).

Entre 1607 y 1608 Enrico Martínez construyó un túnel en Nochistongo10 con una extensión de 7 km que desviaba las aguas del río Cuautitlán hacia el cauce del río Tula; en esencia se trataba de una salida para el principal río que alimentaba al lago de Zumpango —el más alto de todos—, cuya función era evitar que éste elevara su nivel y sobrepasara las contenciones construidas por los españoles para dicho flujo. El problema radicaba en que el sistema de lagos era tan complejo que por sí solo el desagüe no podía controlarlo; además, el mantenimiento de éste representaba altos costos —sin mencionar las disputas políticas que generaba—, por lo que en 1623 se tomó la decisión de suspender su mantenimiento,11 medida que tuvo repercusiones inmediatas, ya que ese mismo año la ciudad volvió a presentar otra inundación (García Martínez, 2004b: 53).

En ese sentido, la forma en que los aztecas y los españoles manejaron la cuenca y las inundaciones marcó una diferencia importante, como lo han señalado Carballal y Aréchiga. Los primeros se preocuparon por el mantenimiento de las obras de contención, las cuales también permitían un manejo de los lagos, mientras que los españoles consideraban al mantenimiento de éstas como onerosas. Además, los españoles produjeron una mayor modificación del entorno —porque su cultura concebía como insalubre a los lagos que carecían de corriente— y con ello las características e intensidad de las inundaciones.

En este contexto, en 1629 se presentó otra inundación en la ciudad. Ésta comenzó en julio, cuando la periferia se cubrió de agua, y para el 22 de septiembre —después de una serie de lluvias— alcanzó a toda la ciudad con niveles de agua entre uno y dos metros de altura, salvo una pequeña parte alrededor de la plaza mayor. “La inundación había causado centenares de muertes y el colapso de chozas, jacales y casuchas. Los pisos altos y secos no eran muchos. En ellos se refugiaron los pudientes, quienes pronto mandaron hacer canoas […].12 Las autoridades, con premura, se ocuparon de prestar ayuda a los damnificados: comida, hospitales, alojamiento, etcétera. El gobierno de la ciudad, aunque atendió tarde el asunto, se desvivió procurando el control de la distribución y los precios del maíz y la carne (que se dispararon); asimismo, dispuso la concentración de los mercados en los puntos menos afectados (medida conflictiva porque puso a los competidores cara a cara)”. Esta inundación no fue como las demás, ya que el agua se mantuvo en las calles durante cinco años hasta 1634 (García Martínez, 2004b: 53).

Ante esta situación, las autoridades realizaron diversas obras para salvar a la ciudad, como la construcción de represas, el desvío de los cauces que alimentaban a los lagos y retomaron y ampliaron el desagüe. Ello hizo posible que no se repitieran situaciones como la de 1629, aunque, ocasionalmente, la ciudad siguió presentando inundaciones hasta mediados del siglo xx. Para García Martínez, esto se debió a que la técnica logró controlar las inundaciones, pese al costo que representó la desecación de los lagos y el continuo hundimiento de la ciudad (2004b: 57).

Por su parte, Aréchiga considera que la denominación de valle a una cuenca cerrada que carece de desagüe natural ilustra la voluntad de abrirla y darle una salida artificial a sus aguas, es decir, ir en contra de su sistema lacustre, lo cual plantea una paradoja: por un lado, se realizan grandes obras de drenaje y desecación y, por el otro, se realizan enormes esfuerzos para traer agua potable de fuentes cada vez más lejanas o extraerla del subsuelo con altos costos económicos y ecológicos (Aréchiga, 2004: 61).

El inicio de esta historia parece remontarse, como ya se ha mencionado líneas arriba, a 1607, con la construcción del túnel de Nochistongo, el cual, después de haber sido clausurado, y tras la inundación de 1629, fue retomado como solución para el desagüe de las aguas de la cuenca de México, prolongándose su reapertura y ampliación hasta la segunda mitad del siglo xviii. Posteriormente, no es sino en el porfiriato que se logran reunir las condiciones necesarias —estabilidad económica y política, así como la inclusión de tecnología— para continuar con las obras de desagüe de la cdmx. Es así como se construye el Gran Canal,13 el cual buscaba “gobernar las aguas de la cuenca, es decir, imponer la voluntad humana sobre la naturaleza lacustre”. Con ello, el gobierno de Porfirio Díaz proclamaba una doble victoria: con el desagüe eliminaba el peligro de las inundaciones y abatía las tasas de mortalidad entre los habitantes de la ciudad y su periferia (Aréchiga, 2004: 63).

Cabe recalcar las dimensiones simbólicas que tuvo la construcción del drenaje porque fue considerado, más que por su carácter funcional, como un monumento que permitió legitimar al Estado, toda vez que con ese tipo de obras “el Estado se produce a sí mismo […] La obra colosal, aspiración de varios siglos, como calificó Díaz al desagüe en su informe al Congreso de la Unión en abril de 1900, se había logrado gracias al gobierno de paz y orden” (2004: 64). No obstante estos esfuerzos, a mediados de las décadas de 1920 y 1950, se volvieron a presentar inundaciones en la ciudad.

La penúltima gran obra de desagüe fue el drenaje profundo,14 puesto en marcha en 1975 como respuesta al colapso del Gran Canal. El problema con éste se debió al hundimiento de la cdmx, proceso natural que se ha visto acelerado por la extracción de agua del subsuelo.15 Originalmente, el Gran Canal tenía una pendiente que permitía desalojar las aguas de la ciudad por gravedad; sin embargo, al perder su pendiente fue necesario bombear el agua para hacer que ésta corriera sobre su cauce. De acuerdo con Aréchiga, en la actualidad once estaciones de bombeo realizan esta tarea, sin la cual la ciudad sería incapaz de desalojar sus aguas, lo que hace constante el riesgo de inundación de ella. Esta obra, concebida como la solución final al problema de las inundaciones, está constituida por una red de cientos de kilómetros de túneles a una profundidad de entre 22 y 217 metros (m) (2004: 64) (figura 7).16

Túnel Emisor Oriente, ¿respuesta
al problema de las inundaciones en la zmcm?

La última de las obras que, al igual que las anteriores, promete acabar con las inundaciones en la zmcm al resolver de forma definitiva los problemas del sistema de drenaje, es el túnel emisor oriente (teo). De acuerdo con las autoridades federales tendrá una longitud de 62 km, 24 lumbreras,17 podrá desalojar hasta 150 m3/s y contará con tres plantas de bombeo;18 todo esto facilitará la operación del sistema de drenaje e incrementará la seguridad en la zona oriente de la cdmx (cna, 2009a). Para el gobierno federal es necesaria su construcción toda vez que posibilita tener una salida alterna al drenaje profundo y permite turnar el funcionamiento de ambos. La decisión se basó en el riesgo que representa para la cdmx el colapso del emisor central (drenaje profundo) (figura 8). Riesgo que provenía del desconocimiento sobre el estado que presentaba, ya que desde su puesta en marcha no había dejado de funcionar y, por ende, carecía de mantenimiento.19 Además, dado que la población se duplicó desde 1975 hasta 2010, la producción de aguas residuales también se vio incrementada; por otra parte, la capacidad de desalojo de la infraestructura ha disminuido por el hundimiento diferencial que presenta la cdmx, lo que genera un déficit de 120 m3/s (cna, 2009a: 16).

Aunado a lo anterior, la Comisión Nacional del Agua (cna) refería que en la cuenca los vasos reguladores perdieron capacidad de almacenamiento y que sus bordos se deterioraron; en el caso de las presas, éstas mostraban azolvamiento y eran objeto de invasión por parte de asentamientos humanos. Por su parte, los canales presentaban, como resultado del proceso de hundimiento diferencial, una reducción en la capacidad de conducción de las aguas (figura 9); asimismo, se reportaba un deterioro en las plantas de bombeo, las cuales sobrepasaban el tiempo de vida útil (cna, 2010: 70).

Con base en estos elementos, y después de un estudio sobre los posibles escenarios ante fallas en el sistema de drenaje de la cdmx, en temporada de lluvias, el Cenapred proyectó que en caso de “una inundación se verían afectadas las delegaciones Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero, Iztapalapa, Iztacalco y Venustiano Carranza, en la ciudad, y los municipios de Atenco, Ecatepec y Nezahualcóyotl en el Edomex” (cna, 2010: 69). El área afectada oscilaría entre los 164 (de acuerdo con la cna) y 217 km2 (de acuerdo con el Instituto de Ingeniería de la unam, citado por El Universal); con niveles, en algunos puntos, de hasta 5 metros de altura de aguas negras, y se verían afectadas, aproximadamente, 4 millones de personas que habitan estas zonas (figura 10).20

Este recorrido por la historia de las inundaciones y las obras de infraestructura muestra cómo la dinámica de la ciudad es más rápida que la visión de sus gobernantes, dado el constante desfase en las obras que requiere ésta y la falta de iniciativa de muchos de sus políticos para atender los problemas que se presentan, y transfieren la responsabilidad a sus sucesores. Pero, sobre todo, muestra una historia que parece no transcurrir: la falta de aprendizaje respecto a los sucesos previos.

En ese sentido, esto permite plantear que, al igual que las obras anteriores, el teo no resolverá el problema de las inundaciones en la Ciudad de México y su Zona Metropolitana, las cuales persistirán mientras no existan y se ejecuten verdaderas políticas públicas integrales que atiendan las diversas vertientes del problema y no sólo la causa aparente del mismo.

Por esta razón, la inversión en infraestructura por sí sola no soluciona el problema en tanto se sigan desatendiendo temas como el crecimiento de la ciudad y su planeación; la conservación de áreas naturales que permiten la filtración del agua hacia los mantos acuíferos (para reducir la presión que se ejerce sobre la red de alcantarillado y el hundimiento de la ciudad) y que evitan la erosión del suelo y el deslizamiento de tierra; la ampliación de la red de drenaje con base en el incremento de la densidad poblacional y los requerimientos de interconexión de las diferentes zonas; aprovechamiento del agua pluvial, reutilización y reducción del consumo per cápita del agua que disminuya su sobreexplotación, en particular la proveniente del subsuelo; sensibilizar a la población para que sus desechos sólidos no obturen el drenaje; el desazolve del drenaje; coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno, entre otras medidas que coadyuven a la reducción del riesgo de inundación en la ciudad, toda vez que éste no puede ni podrá ser erradicado debido a las condiciones mencionadas.

Ahora bien, aunque fuera posible cumplir la promesa del gobierno federal de erradicar definitivamente las inundaciones, con la construcción de obras de infraestructura, este escenario no ha considerado la posibilidad de fallas como consecuencia de errores humanos, sismos, problemas en su funcionamiento21 o al cambio en la conducta de los individuos. En ese sentido, Luhmann plantea el problema que representa este tipo de respuestas; si bien el uso de la tecnología ha brindado protección al ser humano sobre ciertas amenazas y peligros, también lo ha vuelto vulnerable a otro tipo de riesgos que, combinados con diversos factores, generan escenarios no previstos (Luhmann, 2006: 131). Aunado a ello, la subestimación del riesgo que este tipo de intervenciones genera tanto en la población como en la clase gobernante, hace de ellas una bomba de tiempo al creer que el riesgo puede ser controlado o ha desaparecido, lo que produce cambios en la conducta de los individuos. En palabras de Marco Antonio Salas (2011):

[…] han cambiado las inundaciones, ha cambiado nuestra percepción de las mismas y ha cambiado la manera en que vemos a éstas […], se van creando necesidades y se les va dando solución. Sin embargo, no es que las obras estén mal hechas o que sean deficientes, sino que se rebasan las expectativas de diseño. Si se va a meter un tubo de x dimensiones para z número de viviendas, las personas se preguntan: ¿por qué no se emplea uno de mayor capacidad? Por la economía, somos un país con limitaciones económicas, por lo cual se atienden las necesidades que el diseño demanda y un poco más, pero no podemos darnos el lujo de introducir elementos que sobrepasen en demasía la capacidad que se proyecta para una obra, porque la ingeniería hace diseños óptimos. Además de que se sobrepasan las expectativas de diseño, ocurre que las personas se dan cuenta de que en un lugar que antes presentaba inundaciones, con la construcción de muros o presas —una obra de infraestructura—, se ha acabado con ellas. Se crea así una falsa seguridad, una tranquilidad excesiva de la población. Ahí es cuando entra un cambio (en la sociedad) en la forma de ver las inundaciones. Por ejemplo, en los pueblos las personas conocen el comportamiento del clima y pueden predecir ciertas pautas del mismo o de las cuencas existentes. Tienen identificado el mecanismo de las inundaciones y saben cómo se da. Mientras que en la cdmx a cualquier persona que se le pregunte sobre el río más cercano o para dónde corre el agua, no tenemos ni idea. De esta forma, hemos cambiado nuestra percepción sobre las inundaciones, nos hemos desentendido y creemos que no nos va a pasar y, en consecuencia, se crean más riesgos. El caso típico es el de un río, por ejemplo el río de La Compañía; para que ya no se desborde y afecte a las personas, las autoridades aumentan más el nivel de los bordos, con lo cual se crea una especie de seguridad contra inundaciones, y como ya no se inunda —antes sólo los más osados se asentaban cerca de su cauce pero al aumentar el bordo— dicen, ahora sí vámonos (más cerca). Por lo que el riesgo se incrementa. Pero poco hemos hecho para evitar ese tipo de acciones.

En este contexto, cobra relevancia la concepción de Douglas y Wildavsky sobre la forma como los individuos, incluyendo a las instituciones, debemos actuar frente a los riesgos; dado que no podemos conocer aquéllos a los que nos enfrentamos, debemos actuar como si los conociéramos; sin embargo, muchas personas no tienen conciencia de los peligros la mayor parte de las veces. Por tanto, nadie puede calcular el riesgo que enfrenta (1982: 1).

Políticas públicas ante desastres

De acuerdo con Oropeza, las políticas públicas en materia de desastres operan, básicamente, antes y después de éstos; en el caso de México la segunda es la visión predominante, pese a que existen programas, como el Fopreden, que buscan atender el problema de los desastres por fenómenos naturales en su etapa previa (2008: 135). En ese sentido, el desastre como proceso puede plantear diversas etapas y, con ello, una gama de instrumentos que permitan hacer frente a los diferentes momentos que lo conforman; esto, en función de la naturaleza o agente detonante del desastre, de su intensidad, desarrollo, posibilidad de monitoreo o predictibilidad, entre otros.

Cardona considera que “el manejo de los desastres incluye un amplio espectro de actividades que deben ser administradas de una manera adecuada y eficiente, tales como la formulación y ejecución de programas, planes y proyectos relacionados con los desastres y sus diferentes fases: prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación” (1996: 128). Por ello, el autor plantea que dicha respuesta debe recaer en un órgano especializado constituido (en el ámbito nacional) por diversas instituciones, con diferentes esferas de acción, con el objeto de que cada una coadyuve, desde el ámbito de sus competencias, en la conformación de las tareas tendentes a la organización de las políticas de prevención y atención de desastres, las cuales deben ser interpretadas como un proceso de acción conjunto, a pesar de la dificultad que puede generar la delimitación de responsabilidades y campos de acción (1996: 128).22

Asimismo, este autor plantea que el ciclo de los desastres, para efectos de capacitación, se estructura en diferentes fases que se ligan de manera lógica por una relación simbiótica de sus tareas, las cuales se llevan a cabo en tres momentos: antes, durante y después del evento desencadenado (1996: 130) (figura 11).

De esta manera, el objetivo de la prevención es evitar las consecuencias negativas asociadas a los eventos; la mitigación busca aminorar los posibles impactos bajo la premisa de que no siempre es posible prever la ocurrencia de ciertos fenómenos o sus consecuencia; mientras que la preparación estructura el tipo de respuesta, en la alerta se notifica oficialmente sobre el inminente peligro asociado a la presencia del fenómeno. La respuesta engloba al conjunto de actividades que se deben desarrollar durante la emergencia, una vez que el evento ha ocurrido. Por su parte, la rehabilitación se refiere al periodo que conlleva el restablecimiento de los servicios vitales y los sistemas para el abastecimiento de la(s) comunidad(es) afectada(s), a corto plazo, y la reconstrucción es el esfuerzo a mediano y largo plazos para reparar la infraestructura dañada y restaurar el sistema de producción, con el propósito de reactivar lo más pronto posible la economía y alcanzar o superar el nivel de desarrollo que existía previo al desastre (Cardona, 1996: 130).

No obstante, estas fases pueden agruparse en otras de mayor escala, descomponerse en otras actividades más específicas o considerar otras categorías. En ese sentido, Doraldina Reyes destaca que en función del modelo empleado en la formulación de las políticas públicas y de la aproximación teórico-conceptual que se tenga sobre los desastres se dará, entre otros factores, la distribución de prioridades por etapas. De esta forma, identifica que han existido, al menos, cinco aproximaciones o enfoques sobre los desastres: el enfoque mítico-mágico-religioso, el naturalista, el sociológico, el ingenieril y el operativo-pragmático (Reyes, 2004: 6).23

Las diferencias entre los distintos enfoques estriban, básicamente, en la capacidad conferida a los actores para incidir en los fenómenos potenciales de desastre y en los diferentes momentos en que éste se desarrolla. Esto depende de la concepción que la sociedad tiene sobre los desastres, la cual está influida por la cultura, nivel de desarrollo, forma de organización de la sociedad y régimen político, entre otros elementos que —de manera conjunta o separada— dan cuenta de la formulación, implantación y tipo de políticas públicas que se conciben.

En el caso de México, el Sinaproc considera cuatro etapas (preventiva, impacto, emergencia y rehabilitación) que difieren entre sí, tanto en función de la duración como del contenido y calidad de las actividades (Sinaproc, s/a: 24). De acuerdo con esta división, la etapa preventiva se desarrolla en condiciones de normalidad y consiste en organizar y aplicar medidas que permitan mitigar los efectos de un desastre. Por lo que respecta al impacto, éste se da cuando un agente destructivo desencadena un desastre. Por su parte, la emergencia presenta una duración variable en función del tipo de fenómeno, y se caracteriza por acciones encaminadas a salvar a las víctimas y bienes afectados. Mientras la rehabilitación representa un intento por recuperar, aliviar y reconstruir la zona afectada a fin de reemprender la vida cotidiana. En este sentido, en el Programa Nacional de Protección Civil (pnpc) 2008-2012 se menciona que el Sinaproc establece en sus tres subprogramas (prevención, auxilio y recuperación) los compromisos de cada institución en función del fenómeno y la instancia encargada de coordinar las acciones respectivas (pnpc, 2008).24

Aunque las diferencias en los enfoques y las etapas no son de gran relevancia para este análisis, pueden ser tomadas en cuenta en la observancia de la normatividad debido a la manera en que se emplean los términos, en los diferentes escenarios y en distintos momentos. En ese sentido, y no obstante que no es el interés de esta investigación hacer un análisis de la normatividad en materia de protección civil y en específico del pnpc 2008-2012, es importante mencionar algunos elementos de ella, entre otras razones, porque en dicho programa se hace una evaluación del sistema nacional de protección civil y de las condiciones que presentaba dicho sistema. Esto permite identificar las actividades, tareas y responsabilidades que el gobierno considera como ámbito de su competencia en materia de protección civil; una parte de las disputas políticas que se muestran y resultan después de un desastre; así como la relación que el gobierno concibe con sus gobernantes a partir de la política pública. Aunado a lo anterior, y como resultado de las reestructuraciones que se establecen con cualquier cambio de gobierno, también se presentan diferencias en la noción y el lugar que ocupa la protección civil en la agenda de gobierno. Como ya se mencionó, todos estos elementos se vinculan con la forma y concepción de la política pública y del problema que se busca resolver. En ese sentido, Reyes plantea que la forma como se define un problema incide en su exposición como público o privado y, por ende, que sea incorporado o no dentro de la agenda de gobierno; el tipo de tratamiento, prioridades y objetivos; los actores involucrados en las distintas fases de la política pública; los criterios para decidir entre las opciones de política pública; los mecanismos de ejecución de la política y los posibles resultados de ella (Reyes, 2004: 2).

Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012

El Programa Nacional de Protección Civil (como los programas previos en la materia) responde a una responsabilidad conferida por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeación y la lgpc, el cual, a su vez, debe estar elaborado en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo (pnd). En ese sentido, se reconoce que, ante una emergencia, el auxilio a la población es el principal objetivo del Sinaproc, por lo cual los tres niveles de gobierno, por medio de diferentes instancias, deben coordinarse para la atención de la emergencia (pnpc, 2008).

Esta coordinación depende de qué tanto se afecte a la población. Por ello, se señala a la autoridad municipal como la primera instancia especializada y responsable de la atención de la emergencia, mientras que la actuación del gobierno estatal y federal se presenta cuando la capacidad del orden municipal y estatal, respectivamente, ha sido rebasada. No obstante, estos elementos (establecidos en la lgpc) no sólo llegan a carecer de observancia en la práctica,25 sino constituyen factores de conflicto entre los diversos órdenes de gobierno e incluso entre dependencias del mismo nivel de gobierno.26

Una explicación, al respecto, es la de Omar Guerrero, quien afirma que el escenario de la acción de todo gobierno, en la actualidad, “se realiza en un ámbito donde prevalece la anomalía (anormalidad y desviación de la regla general), la eventualidad (un hecho de realización incierta) y la paradoja (proyecto, hecho o resultado opuesto al sentir general)”, como consecuencia de los cambios vertiginosos que experimenta la sociedad (Guerrero, 2008: 20).

Por otra parte, el pnpc formulaba que, al privilegiar al desastre, los modelos tradicionales de protección civil dificultan y limitan las tareas de prevención debido a que se enfocan en respuestas asistenciales e inmediatas, por lo que se reconoce que los programas con un enfoque naturalista —empleando los términos utilizados por Reyes (2004: 22)—, carecen de fuerza para mitigar los impactos de los desastres y privan de continuidad a los sistemas institucionales de protección civil. En ese sentido, en el programa se planteaba que, para mejorar la mitigación de los desastres, se debe reconocer la imposibilidad de alcanzar una sociedad libre de riesgo.

Sin embargo, de nuevo las acciones y el discurso se contraponen al reconocimiento que el propio gobierno realizaba sobre la imposibilidad de lograr una sociedad libre de riesgo. Toda vez que el presidente Felipe Calderón H. (2006-2012) anunciaba al teo como la solución definitiva para el problema de las inundaciones en la zmcm —en su discurso, y en la propaganda de su partido—, se planteaba también una inconsistencia en el gobierno federal entre el discurso y los programas, junto al desconocimiento de la historia y del problema de las inundaciones en la cuenca de México. Al respecto, Guerrero considera que es un error la desatención de lo impredecible porque la instauración de las políticas públicas no se realiza de manera mecánica, como si los planes fueran infalibles por sustentarse en un conjunto de elementos que dan por hecho su ejecución (2008: 23).

En ese sentido, en el pnpc se señalaba que los riesgos se han potenciado debido a la falta de planeación y a la escasa inversión para prevenir, en particular la relacionada con ciencia y tecnología, lo cual origina un lento proceso para integrar la información que permita comprender, evaluar y analizar los diferentes riesgos que enfrenta la sociedad. Sin duda, elementos importantes para comprender los fenómenos y actividades que pueden detonar en desastre. No obstante, este planteamiento hace visible lo que Hewitt señala como la visión tecnocrática sobre los desastres en la que “se desatienden los ingredientes societales y se promueve una visión de los problemas desde afuera y desde arriba” (1996: 14).

Aunado a ello, en el programa se reconocía la dificultad para coordinar la política de protección civil como consecuencia del “incipiente marco de regulación y la falta de homologación de la normatividad entre los ámbitos federal y local” (pnpc, 2008), así como a un frágil sistema de sanciones que pueda prevenir la negligencia y la corrupción, a lo cual se agrega el escaso financiamiento que reciben las actividades de protección civil en el plano estatal y municipal. Además, planteaba el tema de la rotación de personal, pero dejaba fuera cuestiones como la falta de profesionalización en las tareas de protección civil y la necesidad de separar ésta de actividades como seguridad pública o gobierno —a las cuales, por lo regular, se subordina protección civil—; elementos que en conjunto podrían explicar la falta de proyectos de prevención.

También se debe plantear la cuestión cultural, la cual trató de incorporar el programa, aunque la administración en turno parece no haber logrado su incorporación o no haber comprendido cuál es el componente cultural, al menos que tuviera una cultura de referencia distinta al del resto de la población, toda vez que la prevención no es un tema prioritario ni en la sociedad ni en la estructura de las instituciones gubernamentales, por lo que la prevención representa poca rentabilidad política frente a la atención de la emergencia; aunque, dependiendo de la naturaleza de ella, ésta puede representar un fuerte golpe para la credibilidad en el gobierno. En su análisis sobre las consecuencias políticas de los desastres, Daniel P. Aldrich señala algunas de ellas: la alteración de las prioridades legislativas, la baja popularidad de los gobiernos (en sociedades democráticas) y posibles cambios en el régimen de gobierno (en países en desarrollo) (2011: 61).

Otro elemento que se desprende del planteamiento vertido por el programa es la visión económica con la que se abordaba la gestión de los desastres, la cual da cuenta de una respuesta que pone énfasis en la erogación de recursos sobre la construcción de una cultura de la prevención, donde se deja fuera o se segrega la participación de la sociedad en la atención del problema. Aunque en la lgpc se señala la coordinación de acciones y en el pnpc los compromisos de cada institución en la materia, en la práctica impera la ausencia de un enfoque sistémico y multisectorial en torno a los riesgos y los desastres. Por esta razón, en el programa se consideraba que hay un desfase y desarticulación entre las etapas de previsión, prevención y mitigación; elementos que, a su vez, han propiciado que “los asentamientos humanos presenten diversas inconsistencias ya que no se considera el riesgo, la débil participación comunitaria, la equidad de género, la garantía de los derechos humanos y la poca resistencia de algunas comunidades a los desastres, ante la ausencia de una infraestructura ordenada” (pnpc, 2008).

En este sentido, la evaluación que el programa presentaba sobre la situación de la protección civil llevó al gobierno a plantear su participación y responsabilidad en “el diseño de políticas públicas de riesgos y su manejo institucional para combatir las causas estructurales” (2008). Con base en ello, se proponía en el pnpc la creación de un nuevo concepto de protección civil mediante la introducción de un enfoque integral que reconociera en los riesgos no sólo las manifestaciones de la naturaleza, sino los factores institucionales, culturales, sociales, económicos y políticos que, en conjunto, constituyen las condiciones de vulnerabilidad de la población y que integran los riesgos de tipo antropogénico.27 De esta forma, el enfoque integral que se planteaba en el programa reconocía que los riesgos provienen de múltiples factores que propician, de manera simultánea, complejos escenarios de riesgo que “hacen imperativo un nuevo enfoque sobre éstos y su vinculación con la seguridad nacional” (2008).

Al respecto, Macías señaló, en 1999, algunas consideraciones sobre la forma en que se conciben las tareas de protección civil, en específico para el caso de los fenómenos socio-organizativos. El autor menciona que, debido al tipo de fenómenos que se incluyen en esta categoría, en términos de funciones preventivas, esto puede motivar que el Sinaproc se aleje de sus propias competencias, lo cual constituye un riesgo para el sistema de protección civil. Asimismo, considera que la inclusión de ciertos conceptos, cualquiera que sea su naturaleza, en un esquema gubernamental que busca hacer frente a los desastres, puede indicar una falsa racionalidad; y, si bien la inclusión de fenómenos puede buscar la optimización de esquemas y recursos con que cuenta un gobierno, también puede mostrar una vocación equívoca al tratar de sobrecontrolar a las comunidades y sus necesidades de seguridad (1999: 62).

Al parecer, el esquema empleado a finales del siglo pasado fue adoptado de nuevo por el gobierno con el propósito de ejercer, de manera similar a aquella época, un control en pro de la seguridad. Tal parece que, al menos, tres eventos propiciaron esta visión de la protección civil como tema de seguridad nacional. Por un lado, el ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 al World Trade Center en Nueva York; el escenario producido por las inundaciones en Tabasco y Chiapas en 2007; y el combate al crimen organizado emprendido por el gobierno de Calderón.

De esta forma, en el pnpc se planteó la atención integral de los desastres con dos propósitos: uno técnico-científico, cuyo objetivo consistía en prever, prevenir y mitigar el impacto de los fenómenos; y otro socio-político, que buscaba atender las condiciones y procesos que recurrentemente impiden la continuidad operativa y el desarrollo. En ese sentido, llama la atención el reconocimiento que en el programa se realizaba sobre la necesidad y exigencia de garantizar la continuidad operativa y la permanencia de las instituciones ante escenarios de riesgo, desastre y crisis. Para ello, se concibieron tres vertientes: la primera, continuidad de operaciones, consistente en garantizar que el trabajo de las instituciones públicas, así como el de la sociedad, no se viera interrumpido por los desastres. La segunda, continuidad de gobierno, buscaba estabilizar y garantizar el orden público, asegurar la vigencia del gobierno legítimamente constituido, mantener el trabajo de las instituciones públicas, proteger el interés general de la sociedad y garantizar la continuidad de la forma republicana, federalista y democrática.

En estos términos, resulta un tema verdaderamente de seguridad nacional, o de interés de la clase gobernante, el mantenimiento del orden ante un desastre; ello, bajo dos consideraciones: la primera, la lección que la sociedad brindó al gobierno en 1985 tras los sismos que sacudieron a la cdmx, en donde sus habitantes demostraron una capacidad de organización frente al desastre, sin la rectoría del gobierno. Y la segunda, basada en las diferentes consecuencias que, de acuerdo con Aldrich, pueden producir los desastres a la elite política: reactivación, evasión y daños a ella.28 La tercera vertiente, planteada por el pnpc, se denomina continuidad del desarrollo nacional y tenía como prioridad mitigar los impactos en el aparato productivo, apoyar a las empresas para evitar su quiebra financiera y preservar las actividades productivas y los empleos.

Finalmente, el pnpc planteaba como objetivo general “aportar al desarrollo humano sustentable y contribuir al aumento perdurable de la seguridad de la sociedad —bajo una perspectiva de equidad y respeto pleno a los derechos humanos—, mediante acciones y políticas de protección civil que fomentarán la cultura de la autoprotección, potenciando las capacidades de los individuos y sus comunidades para disminuir los riesgos y resistir el impacto de los desastres a través de la comprensión de los fenómenos naturales, antropogénicos y la reducción de la vulnerabilidad. De tal forma que cada acción representará un cambio sustantivo en la previsión, prevención, atención y reconstrucción” (pnpc, 2008). Objetivo que no se logró, a pesar de que la visión del gobierno federal ha buscado que el Sinaproc transite de un enfoque naturalista a uno sociológico, en el que se reconoce a la vulnerabilidad como factor determinante en el problema de los desastres; la realidad es que se tiene una combinación entre el enfoque natural con el ingenieril o una visión tecnocrática al aplicar la política de protección civil, donde los encargados de formular y aplicar la política pública parecen desconocer la realidad de las cosas o, lo que es peor, presentan un desdén por los problemas que aquejan a la población.

Política pública en materia de inundaciones

Para Oropeza, el desarrollo de políticas públicas que hagan frente a los desastres (en lo general) y a las inundaciones (en lo particular) requiere del compromiso y colaboración de todas las instancias de gobierno, así como de los distintos sectores de la sociedad para elaborar y aplicar medidas de prevención y de mitigación que respondan al tipo de comunidad y a los procesos sociales o ambientales que experimentan (2008: 140). Para ello, se tienen medidas estructurales y no estructurales (acciones institucionales). En el primer caso, se tratan de obras hidráulicas e ingenieriles que buscan evitar o mitigar los daños que puede producir una inundación, mientras que las segundas consisten en la planeación, organización y coordinación de acciones normativas, de información y conciencia civil sobre los riesgos y medidas que se deben seguir en caso de una inundación.

En el caso de las medidas estructurales se encuentran las presas (obras de regulación), las cuales interceptan el agua de lluvia o la que escurre por los cauces para almacenarla y posteriormente descargarla en forma controlada; también se tienen las obras para el mejoramiento de las cuencas (como la reforestación) cuyo objetivo es propiciar la filtración del agua de lluvia, disminuyendo y regulando los escurrimientos, con el propósito de atenuar los efectos negativos de la urbanización. A su vez, existen obras de rectificación cuya función es facilitar la conducción del agua por los cauces; algunas de estas medidas son el drenado de ríos (mediante su canalización o entubamiento) o el incremento de su pendiente. Asimismo, se tienen obras de protección, como los bordos, cuyo propósito es contener el agua dentro del cauce de los ríos (Salas y Jiménez, 2007: 28).

En todos estos casos, se trata de obras que pueden ser realizadas antes o después de una inundación, es decir, pueden ser tanto una política de prevención como de respuesta a inundaciones. Bajo esta misma lógica, se consideran como parte de la política pública en materia de inundaciones algunas obras de reparación de vialidades, viviendas e infraestructura que han sido afectadas por algún evento de esta naturaleza; asimismo, se consideran la ampliación y expansión de la infraestructura hidráulica, siendo un ejemplo de ello el sistema de drenaje de la cdmx.

Por su parte, las medidas no estructurales pueden ser de carácter permanente o temporal (aplicables sólo a la contingencia). Entre ellas resaltan la conservación y cuidado de las cuencas, la elaboración de mapas de riesgo y reordenamiento territorial, la vigilancia y alerta sobre situaciones de riesgo, la operación de la infraestructura hidráulica, los planes de protección civil, evacuación de personas y reubicación de bienes afectables (Salas y Jiménez, 2007: 29). Con respecto a las acciones permanentes, Salas hace referencia a la normatividad para el uso de suelo que posibilita delimitar las zonas inundables bajo diferentes escenarios, en relación con la magnitud del evento y al área afectada (2007: 30).29 Mientras que en las de carácter temporal el autor señala las medidas realizadas durante la época de lluvias, como el monitoreo de los fenómenos hidrometeorológicos, que tiene como propósito conocer la evolución de éstos y alertar a la población sobre los riesgos que pudiesen representar.

En este caso, existen tres niveles de alerta, según el tipo de monitoreo30 y el nivel de resolución espacial deseado. En un primer nivel se hace uso de satélites meteorológicos con los cuales es posible alertar con varios días de anticipación sobre un fenómeno de este tipo, como ocurre en el caso de los ciclones tropicales. En un segundo nivel, se emplean radares meteorológicos y boletines emitidos por la Unidad del Servicio Meteorológico Nacional (usmn), lo cual permite alertar con varias horas de anticipación. El tercer nivel consiste en sistemas de alerta hidrometeorológica (sah),31 que reducen el tiempo de aviso a la población con varios minutos y, en ocasiones, con algunas horas de anticipación (Salas y Jiménez, 2007: 34). Medidas a las que Oropeza agrega los programas de respuesta ante emergencias por inundaciones, los planes de evacuación de la población y la localización de refugios temporales (Oropeza, 2008: 142). De igual forma, podrían considerarse, dentro de éstas, acciones como el desazolve del alcantarillado y las tareas de limpieza y recolección de basura.

Aunque la regulación forma parte de las medidas no estructurales de carácter permanente, es importante que, además de la supervisión y cumplimiento de los marcos normativos que en materia de protección civil las autoridades se han planteado, se supervisen cuestiones como la de los seguros contra siniestros, los cuales, a pesar de ser un ámbito del sistema financiero, forman parte ahora de los mecanismos empleados en la protección civil. En ese sentido, si bien se constituyen en medidas no estructurales, se carece de una certeza sobre muchos de sus productos, no sólo por la falta de una cultura y penetración de éstos en la población, sino porque dependen de mecanismos sobre los cuales el gobierno tiene poco control en relación con otro tipo de medidas.

Por tal razón, las autoridades, como usuarias y reguladoras de éstos, deben observar su desempeño en beneficio de la población sin que medie en ello un conflicto de interés. En el caso de las inundaciones del 4 y 5 de febrero de 2010, en diversas delegaciones de la Ciudad de México, vecinos de la unidad habitacional ex-Lienzo Charro en Iztapalapa se inconformaron por los bajos avalúos que la empresa Axa hizo por los daños sufridos en sus viviendas. Ante esta situación, el gobierno de la capital acordó, con la empresa aseguradora, incrementar 25 % el monto de las valuaciones, donde se incluyó la conformación de una canasta que contenía sala, refrigerador, estufa y lavadora.32 Esta situación genera una serie de cuestionamientos sobre el sustento con el cual opera el seguro o valuación de daños, así como algunas dudas sobre las bases de las negociaciones con el seguro y en el incremento de la valuación original.33 Si bien esta medida pretende reducir el gasto del gobierno en el rubro de indemnizaciones, también puede significar el comienzo de un repliegue del gobierno en la atención de los desastres, como ocurrió en Nueva Orleans con el huracán Katrina, al trasladarse el tema de riesgo de desastres a un problema entre particulares.

Por otra parte, es necesario señalar que en el ámbito federal, así como en el estatal, se sigue haciendo referencia a los desastres vinculados con fenómenos naturales como desastres naturales, a pesar de que en el propio pnpc 2008-2012, y en el discurso, se reconoce que éstos son una construcción social. En ese sentido, cabría preguntar si ello obedece a que la costumbre sigue imperando sobre el reconocimiento tácito de procesos sociales, o quizá el adjetivo de naturales permite a los políticos seguir actuando de manera irresponsable y emplear como chivo expiatorio a la naturaleza para exculparse de la responsabilidad que tienen en la producción del desastre.34

Asimismo, resalta que dentro de las medidas no estructurales se ponga énfasis, como en las estructurales, en elementos vinculados con la prevención, sin que se mencionen aquellos empleados en la atención o recuperación, los cuales, a su vez, forman parte de la política pública en desastres y de la misma prevención. En ese sentido, para Macías, la prevención debe considerar que, incluso cuando se disponga de medidas para reducir la probabilidad de afectaciones (a causa de un fenómeno destructivo), existe la posibilidad de que ocurra un desastre que requiera tomar las previsiones necesarias para la recuperación. Por lo que “la actividad obligada consiste en el diseño de programas de recuperación que incluyan medidas rehabilitadoras de infraestructura y servicios; así como de programas de reconstrucción de viviendas, sectores comunitarios e incluso de asentamientos y comunidades enteras” (Macías, 1999: 18). Por ello, la prevención de desastres es una noción que abarca todo el proceso de desastre y no puede reducirse a las medidas de mitigación y preparación, ni siquiera a las de recuperación (1999: 18). Por tanto, el hecho de que la política pública en materia de protección civil tenga como objeto transitar de la atención a la prevención no significa que se tenga que olvidar de la primera, que ésta no vaya a suceder o que no sea parte de la atención, porque se corre el riesgo de no estar preparado para situaciones poco probables o no previstas por la política pública. Ello podría explicar, en cierta medida, los escenarios de desastre observados en los últimos años en el país, en general, y en la zmcm, en particular.

En ese sentido, partiendo de la idea de Macías sobre la prevención como una esfera que abarca todo el proceso de desastre y como un asunto de responsabilidades y obligaciones diferenciales entre sociedad y gobierno, es este último el que tiene mayor responsabilidad en materia de desastres debido a su injerencia en el manejo y administración de los bienes colectivos (1999: 19). En estos términos, la responsabilidad del gobierno se distribuye entre los diferentes órdenes que lo conforman, lo que vuelve al tema de las inundaciones una cuestión de competencias diferenciales según el nivel e instancias de gobierno involucradas en él, así como de la etapa y magnitud del fenómeno.

En el plano federal, la cna es la responsable del tema hídrico y de la coordinación de la política en la materia, por lo que en el Programa Nacional Hídrico (pnh) 2007-2011 se planteaba como objetivo 6 la prevención de riesgos derivados de fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos, y atender sus efectos mediante las siguientes estrategias: 1) promoción de reubicaciones de asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo; 2) suministro de información, oportuna y confiable, al Sinaproc y a la población sobre la ocurrencia y evolución de eventos meteorológicos e hidrometeorológicos severos; 3) transformación y modernización de la usmn, así como la ampliación de su cobertura de monitoreo; 4) contribución al restablecimiento de los servicios hidráulicos y de saneamiento de la población en situación de emergencia; 5) acciones de restauración y preservación de las partes altas de las cuencas, a fin de reducir escurrimiento y posibles afectaciones; 6) acciones de prevención que mejoren la forma de enfrentarse a los fenómenos hidrometeorológicos; 7) mantenimiento, conservación y ampliación de la infraestructura hidráulica para proteger a los centros de población y áreas productivas; 8) promoción de programas de ordenamiento ecológico-territorial en regiones en riesgo por fenómenos hidrometeorológicos; 9) formulación de planes de prevención que permitan hacer frente a los periodos de sequía, y 10) fomento de una cultura de la prevención y atención de emergencias entre la población, incluyendo causas y efectos del cambio climático (cna, 2010: 46).

Como se aprecia en el párrafo anterior, la política en materia meteorológica e hidrometeorológica es más amplia que el problema de inundaciones y abarca medidas tanto estructurales como institucionales. Asimismo, plantea el tema de la coordinación que debe existir entre esta dependencia con los niveles estatales y municipales, así como con el Sinaproc. Esto ha generado, en diferentes momentos, una esfera de conflicto entre la cna y el gobierno de la cdmx, o con autoridades municipales del Edomex, por su responsabilidad en las situaciones de inundación.35 En el mismo sentido, se observan las limitaciones que las instituciones presentan al compartir responsabilidades con otras instancias de gobierno cuyas tareas se restringen a ciertos aspectos del problema. Esta situación genera que la población experimente diferentes grados de vulnerabilidad ante dos tipos de riesgos, los producidos por fenómenos naturales y los que se desprenden de las decisiones y posiciones ideológicas o políticas de aquellos que detentan los cargos públicos y de las que asume la misma población. Aunado a lo anterior, si bien la distribución de responsabilidades y tareas podría dar cuenta de una gestión integral del riesgo, en la mayoría de los casos se presenta como un mecanismo de justificación para no actuar o eximir de sus responsabilidades a los funcionarios públicos y, en ocasiones, como una oportunidad para golpear al oponente político.

En ese sentido podrían leerse algunos programas públicos en los que, al hacer una evaluación de la situación actual, se hacen fuertes señalamientos a las políticas de otros órdenes de gobierno, cuando en diferentes ocasiones se ha señalado la existencia de una corresponsabilidad entre dependencias y diferentes niveles de gobierno. Por ejemplo, el Programa Hídrico Regional, visión 2030 (elaborado por la cna para la región hidrológico-administrativa xiii, Valle de México). En este programa se delinea la política del gobierno federal para la región y se plantean dos escenarios: el primero se refiere a un escenario inercial donde se refleja el patrón que, durante décadas, ha seguido el manejo hidráulico de la región.36 Mientras que el segundo, denominado escenario sustentable, plantea las condiciones óptimas de equilibrio hidrológico al que debería llegar la cuenca.37 De esta forma, se adjudicaba la responsabilidad sobre la situación que imperaba en la cdmx a los anteriores y al entonces gobierno de la capital, mientras que al federal se le presentaba como un gobierno responsable y comprometido en cambiar la situación que presentaba la cuenca de México.

Al ser la dependencia responsable del desarrollo social, la Sedesol es otra de las instancias involucradas en el tema de los desastres y, por ende, de las inundaciones que han resultado en desastre. De acuerdo con el Programa Sectorial de Desarrollo Social (psds) 2007-2012, uno de sus objetivos (el tercero) consistía en la disminución de las disparidades regionales, por medio del ordenamiento territorial e infraestructura social, que permitiera la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detonara las potencialidades productivas; para ello, una de sus metas a 2012 era que 80 % de los municipios denominados prioritarios realizaran acciones encaminadas a una gestión integral del riesgo de desastre (gird)38 (Sedesol, 2007: 32). De acuerdo con dicho objetivo, una de las estrategias (3.4) consistía en la prevención y atención de los riesgos en acciones coordinadas con la sociedad civil, orientando la prevención de desastres y la gestión del riesgo39 hacia una política de desarrollo sustentable. Sin embargo, estos objetivos requieren de una serie de mecanismos que permitan una verdadera y adecuada coordinación entre los diversos niveles de gobierno y la sociedad civil, el financiamiento de programas que hagan posible dicha coordinación, instrumentos jurídicos que doten de atribuciones a los gobiernos para evitar y reubicar los asentamientos humanos en zonas de riesgo, entre otros (2007: 48).

De los elementos anteriores se derivan los siguientes problemas adicionales: 1) ninguna dependencia por sí misma —ya sea cna, Sedesol, Coordinación Nacional de Protección Civil (cnpc), presidencia o cualquier otra— puede atender el problema de los desastres, en general, o de las inundaciones, en particular; ya sea por una falta de atribuciones o por la diversidad de tareas que tienen a su cargo, a las cuales se agregan coyunturas sociales, políticas, económicas y la fase del desastre que le corresponde atender; 2) en el mismo sentido, las dependencias enfrentan una dificultad para atender aquellas tareas adyacentes a su objetivo central —cna atiende cuestiones relacionadas con agua y cauces; Sedesol ve temas de desarrollo social, pobreza y ordenamiento territorial—, es decir, el tema de desastres por inundaciones es una tarea que atraviesa sus áreas de competencia y, por ende, se requiere de su intervención en éstas. Sin embargo, esto genera que la atención se convierta en una especie de zona gris —haciendo alusión al término empleado por Auyero (2007)—, cuyas fronteras se vuelven borrosas para la sociedad en su conjunto, pero sobre todo para las comunidades afectadas por estos fenómenos.

Si a los factores anteriores se agrega la dimensión y complejidad que presenta la zmcm, la tarea de coordinar los esfuerzos de todos los actores involucrados se vuelve más una declaración de buenos deseos que una verdadera ejecución en la práctica. Muestra de ello son los diferentes mecanismos que han sido ideados con este propósito. Por ejemplo, el fideicomiso 1928 ha buscado, sin mucho éxito, gestionar los recursos necesarios que permitan la realización de obras encaminadas al abastecimiento de agua potable, el saneamiento y control de inundaciones en la zm (cna, 2010: 53). Así como el protocolo de operación del Sistema Hidrológico del Valle de México (shvm) —firmado por la cna, la cdmx y el Edomex en 2000—, donde se establecen las responsabilidades que cada actor tiene en la prevención de inundaciones en la cuenca de México, ante el reconocimiento de que el manejo de la infraestructura que cada uno hace es insuficiente para evitar este tipo de procesos (2010: 70).

A pesar de ello, y de que la cna señalaba en 2010 que este protocolo había coadyuvado a lograr un máximo aprovechamiento de las capacidades de regulación, se han presentado casos en donde los funcionarios se culpan mutuamente por los desastres que se han producido, como ocurrió durante las inundaciones de El Arenal (delegación Venustiano Carranza), las cuales hicieron visible la disputa entre el gobierno de la Ciudad de México, el ámbito federal y el titular de la cna, en lo particular. Este conflicto puede interpretarse como una búsqueda por liberar la tensión que estas situaciones producen, transfiriendo la responsabilidad al otro —como lo hizo en diversas ocasiones Eruviel Ávila, como presidente municipal de Ecatepec (2003-2006 y 2009-2011), al responsabilizar al gobierno de la cdmx de las inundaciones en su demarcación—. En todos estos casos, el conflicto (como lo define Coser) cumple una función social, toda vez que permite definir posiciones y la liberación de hostilidades sin que se presente una ruptura entre las partes (Coser, 1961: 45).40 En esos términos pueden verse las relaciones que han establecido el gobierno federal, la cdmx y el Edomex, así como los gobiernos municipales y delegacionales, pues, a pesar de las fricciones, diferencias y descalificaciones que se pueden presentar antes y durante el desastre, se mantienen las relaciones institucionales durante y después de éste.

Respuesta de los actores sociales
al problema de las inundaciones

Un primer elemento que se ha de señalar es la concepción de riesgo y desastre como una construcción social en dos vertientes, es decir, los riesgos y los desastres son conceptual y materialmente construidos por la sociedad.41 En el primer caso, las definiciones presentadas al inicio de este capítulo dan cuenta de cómo la comunidad científica ha identificado los elementos que caracterizan a las inundaciones y cómo esta definición, a su vez, es empleada por el gobierno para establecer una serie de instrumentos que hagan frente a este tipo de situaciones desde sus causas hasta sus consecuencias. Sin embargo, al ser una construcción social, los individuos y comunidades experimentan de modo distinto estas situaciones, por lo que su concepción puede diferir de las evaluaciones realizadas por las autoridades y académicos, y constituirse así en una esfera de conflicto.42

En ese sentido, Beck (2006: 110) y Proske (2008: 56) plantean que “los riesgos son reales cuando los seres humanos los viven como tales, pues en función de ello —de su percepción— toman las decisiones” que repercuten en el grado de vulnerabilidad que presentan ante diversos riesgos; toda vez que ello se traduce en una afirmación, negación, subestimación o sobreestimación de éstos. El problema es que no siempre los individuos son conscientes de las consecuencias de sus decisiones43 pero, sobre todo, que buena parte de los riesgos no son resultado, por completo, de decisiones propias, sino de decisiones formuladas por terceros.44

De esta forma, se puede apreciar, en las inundaciones reportadas como consecuencia de lluvias extraordinarias45 o de aquellas señaladas como precipitaciones que sobrepasan los máximos históricos, una subestimación o desatención del potencial disruptivo del fenómeno natural46 y el impacto que representa tanto el cambio climático como las modificaciones del entorno —entre otros factores antropogénicos—, en las variaciones que se observan en los fenómenos hidrometeorológicos que afectan a la cuenca de México,47 así como una sobreestimación de la capacidad de los pronósticos y de la infraestructura para hacer frente a las inclemencias climatológicas.48 En ese sentido, en 2010 el director del Sistema de Aguas de la Ciudad de México (sacm) descartaba la posibilidad de una gran inundación en la ciudad, como las ocurridas en la colonia El Arenal en febrero de ese año. Sin embargo, en la cna se reconocía que, con independencia de la culminación de 37 obras de infraestructura hidráulica de emergencia (de 42 programadas) realizadas en la cuenca, no se podía descartar la posibilidad de inundaciones en la cdmx y en el Edomex. Las afirmaciones formuladas por el titular del sacm se basaban en la evaluación realizada por el Instituto de Ingeniería de la unam sobre el estado del drenaje, así como en la realización de diversas obras de infraestructura en la materia, razón por la cual el director del organismo declaraba:49

No se espera un problema en el sistema de drenaje y, por tanto, no debe presentarse una inundación; en los problemas de encharcamiento, dependemos mucho de la intensidad de las lluvias [...] un problema como el que tuvimos en El Arenal no esperamos que se vuelva a presentar.

Si bien el escenario previsto por las autoridades fue acorde con la situación que se presentó en dicho año y las condiciones (estructurales) del sistema de drenaje parecían no representar un riesgo para la ciudad, en función de la inspección y mantenimiento realizado a éste, es importante considerar que el potencial de riesgo sigue existiendo como consecuencia del hundimiento diferencial de la ciudad y la dependencia que existe, por esa causa, del adecuado funcionamiento del equipo de bombeo y el manejo de compuertas que requiere el sistema de drenaje de la ciudad para sacar de ella, o evitar que se depositen sobre ésta, las aguas residuales.50

En el caso de El Arenal, como en muchas otras partes de la zmcm, las inundaciones fueron resultado, en mayor medida, del mal manejo del sistema de drenaje y de las condiciones de la infraestructura; y, en menor medida, del fenómeno natural. De esta forma, la declaración del titular del sacm no sólo parece ocultar la complejidad que presenta el manejo del sistema y los factores que coadyuvan a los problemas que experimenta (hundimiento, urbanización, deforestación, acumulación de basura, etcétera), también parece intentar la construcción de una falsa noción de seguridad, la cual puede ser contraproducente, toda vez que “la negación de un riesgo, cualquiera que sea su naturaleza, también constituye un riesgo” (Luhmann, 2006: 63), que puede ser exponencial para la población debido a la falta de información o a una errónea estimación de la(s) amenaza(s) o peligro(s) a los cuales está expuesta. En ese sentido, Sorensen, quien estudió los progresos de los sistemas de alerta, plantea que un buen programa de información preemergencias permite incrementar la respuesta de la población ante una alerta emitida por las autoridades, ya que ninguna persona sigue instrucciones a ciegas, al menos que éstas tengan algún sentido para la población (Sorensen, 2000: 121). Por tanto, se puede afirmar que la forma en que las autoridades manejen los riesgos influirá en la percepción que la población tenga sobre los riesgos y las propias autoridades.

Asimismo, se puede plantear que la afirmación del director del sacm (la ciudad no se inundaría en 2010) y el señalamiento del director de la cna (no descartar posibles inundaciones), además de hacer visible la existencia de un conflicto que sale a la luz cada vez que se presenta una inundación en la zmcm, evidencia las responsabilidades, negligencia e inconsciencia que los diferentes actores demuestran ante la posibilidad de desastre por inundación. En ese sentido, las diferentes situaciones de inundación que se han presentado en la zmcm muestran cómo diversos actores pueden poner en riesgo a la población mediante actos de comisión u omisión, responsabilidad que es distribuida entre los diferentes niveles y actores del gobierno, lo cual saca a la luz los elementos políticos y económicos de la producción de riesgos de desastre. Un ejemplo de ello fue la decisión de construir el nuevo aeropuerto de la Ciudad de México en las inmediaciones del lago de Texcoco, proyecto impulsado por el gobierno federal y severamente criticado por diversos académicos, quienes lo consideran un riesgo para la ciudad debido al desequilibrio que éste podría causar al ecosistema de la cuenca, a la amenaza que representa la edificación del mismo (expansión de la mancha urbana) para la filtración y regulación del agua (pluvial y residual), la sobreexplotación de los mantos acuíferos que generará, así como el hundimiento e inundación que se produciría en la ciudad por la conjugación de estos factores.

Con base en ello, no sólo es posible observar la inconsciencia que se tiene sobre las decisiones y las afectaciones que éstas producen a la población, sino se puede advertir la dinámica que presentan los riesgos de desastres y los elementos que conforman y reconfiguran dichas situaciones, a partir de coyunturas, resoluciones y la confluencia de diversos actores involucrados. De esta forma, es posible que la conjugación de una percepción diferencial del riesgo, entre población y autoridades, con la heterogeneidad de declaraciones (vertidas por los diferentes niveles de gobierno), originen que ante una situación de riesgo los ciudadanos no sigan las indicaciones de las autoridades debido a la incertidumbre, confusión y la falta de legitimidad que producen entre la población. Por tanto, como se ha mencionado líneas arriba, la forma como se manejan las situaciones e información sobre los riesgos puede producir una falsa seguridad o una estimación errónea y llevar a la población a asumir mayores riesgos mediante la adopción de conductas intrépidas (Salas, 2011)51 que pueden ser observadas en las diferentes fases del desastre. En estos términos, es posible plantear la transición de la percepción del riesgo a la construcción material de éste.

Muestra de ello es el caso de la colonia Xico-La Laguna, ubicada en una franja del cuerpo de agua con ese nombre, en los límites de Valle de Chalco y Tláhuac. En este caso, se trata de un asentamiento humano que había sido desalojado, con indemnización a sus pobladores, durante la administración del gobernador Ignacio Pichardo Pagaza (1989-1993), por considerarlo de alto riesgo para la población que habitaba ahí. Sin embargo, en 2004 esta zona se encontraba poblada de nuevo por alrededor de 150 viviendas; y a pesar de ser un área que presentaba inundaciones recurrentes, el gobierno municipal de Valle de Chalco, lejos de evitar su repoblamiento,52 ha contribuido mediante la tolerancia de dicho asentamiento y su posterior equipamiento a la construcción de una percepción del riesgo y, por tanto, a la construcción material de éste, lo cual vuelve vulnerable ante inundaciones no sólo a esta comunidad, sino a la zmcm, que depende de la función reguladora que proporcionan este tipo de lagunas en la contención de aguas residuales y escurrimientos pluviales.53

De esta forma, la intervención mostrada por el municipio de Valle de Chalco —como muchos otros lo realizan bajo el amparo del artículo 115 constitucional— presenta varias consecuencias. Por un lado, al permitir la edificación de viviendas en una zona que había sido objeto de reubicación, a causa del riesgo existente, y dotarla de servicios públicos, no sólo construye el riesgo, sino potencia la producción de conflictos posdesastre, ya que, en la mayoría de los casos, para la población afectada el principal responsable, por no realizar las medidas pertinentes o alertar sobre el riesgo potencial, es el gobierno.

Interacción de actores a partir
del conflicto por desastres

El conflicto que producen los desastres pone en interacción a diferentes actores; de esta forma, se pueden observar disputas entre 1) población y autoridades, toda vez que para la primera las autoridades son las responsables de resarcir los daños que producen las inundaciones; 2) población y empresas privadas, debido a que la negligencia de los segundos han generado situaciones de inundaciones para la población;54 3) empresas privadas y autoridades por definir la responsabilidad y la forma en que se deben resarcir los daños que producen las inundaciones causadas por los primeros o las que perjudican a éstos y de las cuales son responsables el gobierno o un tercero;55 4) entre autoridades, quienes definirán los grados de responsabilidad y, en su caso, la búsqueda de recursos para hacer frente a las situaciones de desastre, y 5) en la población misma, entre quienes deciden atender las indicaciones de las autoridades y aquellas que no lo hacen, entre quienes esperan el apoyo del gobierno y quienes ya no creen en éste o, incluso, la disputa puede representar una forma de diferenciación sobre las condiciones y responsabilidad de unos en relación con los otros en la situación de desastre. En todos los casos, las disputas posdesastres son producto de la búsqueda de beneficios propios. En palabras de José María Quijano (2011), director general adjunto del Fondo de desastres naturales (Fonden):

Al momento del desastre […] todos buscamos algún interés propio; sean las comunidades, los líderes sociales, sindicales, comunales, los gobernantes, los del municipio; todos tenemos un interés; válido o no válido, pero tenemos un interés.

Bajo esta lógica, el conflicto que suele observarse en las situaciones de desastre presentan las características planteadas por Coser como una función positiva que permite la liberación de tensiones (en este caso, producidas por el desastre) sin que se genere una ruptura, lo que contribuye a la estabilidad de la estructura social. De esta forma, los conflictos planteados en el párrafo anterior presentan múltiples interacciones entre diversos actores y en diferentes contextos, pero todos ellos dentro de los marcos institucionales o en la búsqueda de ellos, por la falta de respuesta de las instancias responsables ante la situación de desastre.

Conflicto entre población y autoridades

La disputa entre población y autoridades puede presentar diferentes características y mostrar los escenarios de riesgo y vulnerabilidad que experimentan diversas poblaciones. Por ejemplo, la Sierra de Guadalupe —en la que convergen diferentes municipios del Edomex y la cdmx—, se ha visto afectada en diferentes ocasiones por situaciones de inundación como la ocurrida en octubre de 2004, donde la población (perjudicada por las toneladas de lodo y basura que bajaron de las partes altas de la sierra), al ver inundada su vivienda, con niveles de agua de hasta un metro de altura, exigió a las autoridades municipales (Ecatepec) la instalación de un sistema de drenaje eficiente que lograra desalojar las aguas residuales y pluviales de la zona. A pesar del reconocimiento de la población sobre la recurrencia del fenómeno, la relación que existe entre la periodicidad de las afectaciones y el crecimiento poblacional en las partes altas de la sierra, la falta de infraestructura, la incomunicación que produjo esta situación y las tareas de limpieza que tuvieron que realizar en sus hogares,56 pero, sobre todo, el riesgo que representa el continuar viviendo en esta zona y bajo esas condiciones, no se observa en la población —más allá del amago, cierre de vialidades y el uso de los medios de comunicación—, la utilización de vías no institucionales para externar sus demandas, las cuales suelen ser muy específicas, como en el caso mencionado. En ese sentido, llama la atención que las peticiones de la población, en general, tiendan a plantear la realización de obras como medida de control y prevención para las situaciones de inundación, y no otras medidas, como podrían ser la reubicación, una mayor información o la participación en el análisis de las posibles soluciones.

Otro mecanismo para buscar el resarcimiento de los daños es mediante la acción penal. En 2009, a raíz de las inundaciones en Valle Dorado (municipio de Tlalnepantla), la Procuraduría General de Justicia del Estado de México (pgjem) registró tres mil demandas penales contra quien resultara responsable del desastre generado por la ruptura del emisor poniente, el 6 de septiembre de ese año. Para los vecinos, los bajos montos de apoyos económicos que recibieron (menos de veinte mil pesos) no eran suficientes para recuperar sus bienes destruidos a causa de un acto de negligencia por parte de la cna. Aunque en las denuncias interpuestas ante la Procuraduría los vecinos no acusaban a institución o persona alguna, para muchos de los afectados, como Jaime Vázquez Camacho, la cna era responsable de los hechos: “Una cosa son los desastres naturales y otra los derivados de la negligencia de los servidores públicos. En oficios enviados, desde hace dos años, la cna sabía de las fracturas de los ductos; ahora que paguen los daños”.57

En este caso, la reacción de la población ante lo que considera una negligencia de la autoridad permite analizar diversos aspectos. Uno de ellos es la noción de desastre como natural, adjetivo que no corresponde con las causas de éste debido a que los desastres no tienen una naturaleza, sino un agente detonador, que en este caso es un fenómeno hidrometeorológico. Sin embargo, esta caracterización del desastre es producto del calificativo empleado por el gobierno y los medios de comunicación, cuya utilización parece tener como propósito atribuir a un fenómeno natural la situación que los propios individuos generamos al modificar el entorno y, a su vez, eximir de su responsabilidad a las autoridades sobre la producción de éstos.

Asimismo, el caso de Valle Dorado permite hacer visible la relación que existe entre la acción u omisión con la ocurrencia de un fenómeno en la producción de situaciones de desastres. Aunado a ello, la distinción entre desastres y negligencia que formula el Sr. Vázquez Camacho plantea la necesidad de establecer una diferencia entre su situación y la ocurrida en otros lugares, en donde la responsabilidad de los desastres no sólo recae en las autoridades, sino en la población, que, a diferencia de ellos, invaden zonas peligrosas y no pagan impuestos. Además, hace visibles las distintas formas de movilización que encuentran las personas en la búsqueda de una respuesta de las autoridades y adjudicar responsabilidades por la inundación que experimentaron.

Por su parte, las autoridades pueden proceder de diversas maneras. Entre ellas podemos observar el desentendimiento del problema y dejar a la población sola, a su suerte;58 subestimar las afectaciones porque el número de viviendas o personas afectadas no es significativo y, por tanto, no es un desastre en los términos que establece la política pública; transferir la responsabilidad a particulares o a otro nivel de gobierno —como se plantea en el punto cuatro sobre la forma en que se puede presentar el conflicto posdesastre—; y la atención de la población afectada. Este último también puede presentar diversos cursos de acción, aunque la mayoría se caracteriza por discursos que prometen resarcir los daños, revertir las condiciones de vulnerabilidad y la aplicación de recursos en obras de prevención y mitigación, que al final terminan siendo promesas incumplidas porque el otorgamiento de los apoyos no es suficiente para resarcir los daños59 y las obras que prometían corregir la situación se convierten en paliativos que, en lugar de dar solución al problema, aumentan la vulnerabilidad de la población ante futuros eventos disruptivos.60 Éste es el caso de Chalco, Ixtapaluca, Nezahualcóyotl o Ecatepec, donde, a pesar de las obras, discursos, cambio de actores y transición de partidos en el gobierno, en los diez años analizados, hay una recurrencia anual de las situaciones de inundación en muchos de estos municipios del Edomex.

Otro elemento que se observa de forma recurrente durante los desastres es la capitalización política de éstos. Es decir, pueden ser aprovechados por los políticos para mejorar o impulsar su imagen. En ese sentido, como lo plantean desde diversas perspectivas Klein (2010), Inam (2005) o Tierney (2007),61 los desastres se presentan como una ventana de oportunidad para justificar o poner en marcha proyectos que permitan una acumulación económica, la ejecución de medidas impopulares o el aseguramiento de lealtades electorales.62 Un ejemplo de ello se presentó durante las inundaciones de Valle de Chalco en 2000, cuando diversos actores aprovecharon la situación producida por el desbordamiento del río de La Compañía para sacar provecho, al condicionar la entrega de despensas y cobertores a cambio de votos en los comicios locales y federales del 2 de julio. Entre los personajes señalados por los vecinos se encontraban el candidato del pri (Partido Revolucionario Institucional) a la presidencia municipal de Valle de Chalco (Luis Enrique Ventura) y el candidato a diputado local por el mismo partido (Isaías Soriano); asimismo, se señaló la presencia y proselitismo del presidente del Partido Verde Ecologista de México (pvem), Jorge González Torres, así como brigadas pertenecientes a los Amigos de Fox.63

Aunque el planteamiento de Inam no se refiere a este tipo de prácticas clientelares, sino al uso de las estructuras institucionales y de sus prácticas rutinarias (procedimientos) para hacer frente a situaciones de crisis, no obstante que éstas no hayan sido diseñadas para la atención de circunstancias imprevistas.64 Ejemplos como el de Valle de Chalco permiten proyectar sus planteamientos (pensados desde la política, planeación urbana y administración pública) al uso político que se les ha dado a los programas públicos, como sería la atención de desastres, para promover la imagen de diversos actores políticos, y de la cual se valen algunos segmentos de la población para hacer frente a la situación que experimentan o mejorar su condición patrimonial. Aunque los mecanismos de atención a la población no estaban diseñados con el propósito perverso con el cual han sido utilizados por los partidos, terminan siendo —a pesar de los señalamientos y reclamos que generan entre la población— una estrategia empleada por la misma población para compensar los daños o, en el caso de no haber sufrido afectaciones, percibir de forma extraordinaria un incremento en sus ingresos.

Pero no sólo el desastre es susceptible de ser capitalizado, sino también el riesgo puede ser aprovechado de diferentes maneras y por distintos actores. De esta forma, además de las oportunidades referidas, éste puede servir para desviar la atención pública (generar una cortina de humo) en torno a un tema o para evitar situaciones de conflicto. Como tal puede interpretarse la reubicación realizada por el gobierno de la cdmx —a raíz de las lluvias que registraba la ciudad en junio de 2007— de 120 familias asentadas de manera irregular en la presa de Hornos, en la delegación Álvaro Obregón.65 En este caso, la actuación de las autoridades ante el riesgo que significaban las lluvias y el posible desbordamiento de la presa sirvió para justificar la actuación de aquéllas y presentarla como una intervención oportuna, pese a que ni el gobierno local ni el capitalino hicieron algo para evitar dicho asentamiento. En ese sentido, la acción del gobierno redujo la posibilidad de conflicto toda vez que los desastres suelen ser una oportunidad para que distintos intereses, aprovechándose de la situación que producen, obtengan alguna ventaja de él (Tierney, 2007: 512).66 Con ello se evitó que grupos adversos sacaran provecho de las consecuencias negativas que hubiesen significado para esas familias el desbordamiento de la presa y los subsecuentes señalamientos sobre la cadena de responsabilidades en él.67

En este caso, la oportunidad que representó para el gobierno el traslado de la población en riesgo es una de las ventajas que ofrece la prevención, pero no siempre la acción del gobierno puede ser tan puntual y visible debido a las diferentes circunstancias y características que presentan los diversos asentamientos humanos. Aunado a ello, debe considerarse que “la reubicación no es aconsejable como medida inicial o intermedia, sino de última instancia y que debe realizarse con base en el conocimiento de las implicaciones sociales, político-económicas y psicológicas que generan en la población afectada” (Macías, 2008: 91).68

Para Macías (2008), Hernández (2008) y Cernea (1995), el traslado de una población la vuelve más vulnerable debido a que el desplazamiento acaba con la estructura y organización socioeconómica que ella había logrado establecer (Hernández, 2008: 85).69 Esto se debe a la vulnerabilidad que produce el comenzar de nuevo, el desconocimiento de las condiciones del área y la vivienda que se ocupará, el cambio de rutinas y, en general, lo que Cernea denomina abandono de los puntos de referencia simbólica (que produce el rompimiento del vínculo físico y psicológico), lo cual repercute en la identidad cultural de la población y, por ende, en el tejido social (Cernea, 1995: 232).70 Además de la fractura social, hay situaciones en las que la reubicación —cualquiera que sea su motivo— no reduce el riesgo,71 como parece ser el caso de las 165 familias desalojadas de la zona ecológica de Bartolismo, municipio de Chimalhuacán, vendida por un fraccionador, quien enfrentaba cargos por este hecho. De acuerdo con el entonces director regional de gobernación estatal, Enrique Ortiz, las familias se encontraban en una zona de riesgo (susceptible a inundaciones), razón por la cual el gobierno estatal les ofreció su reubicación a 1 km del lugar, en un área llamada El Tepalcate. Sin embargo, la percepción que algunos de los afectados tenían (como Karina Luengas) sobre esta zona era la de un lugar con inundaciones recurrentes, por lo cual la acción del gobierno y las circunstancias en las que se presentaba eran interpretadas, por la población, como un acto de prepotencia y arbitrariedad.72

Además de los elementos señalados, en el caso de la zmcm la reubicación es un tema complicado debido a la poca disponibilidad de áreas para su ejecución, los altos costos del suelo urbano, la falta de un diseño específico para planear y proyectar reubicaciones,73 y el factor cultural que no permite romper el vínculo que se establece entre población, riesgo construido y espacios de socialización.74 Para muchas familias, como las ubicadas en Cuautepec Barrio Alto, en la delegación Gustavo A. Madero, es inconcebible la reubicación porque representa comenzar de nuevo. Además, como señala Cernea, ello significaría abandonar sus puntos de referencia simbólicos, así como un empobrecimiento inducido. No obstante que la reubicación parecería mejorar las condiciones de vida de estas familias, en los hechos representa un deterioro de ellas debido a que 1) tienen que abandonar un patrimonio ya edificado para comenzar a pagar uno nuevo; 2) los nuevos hogares no están libres de los mismos u otros riesgos (por tratarse de la zm); 3) en la mayoría de los casos, estas viviendas no cumplen con los requerimientos de las familias —ya que se trata de casas de menor superficie—; 4) es necesario compartir ciertos espacios con otras familias, y 5) la distancia a sus trabajos suele incrementarse.

Por tanto, si nos detenemos a observar las condiciones en que viven grandes segmentos de la población, como el caso de Cuautepec Barrio Alto, y las opciones que les brinda el gobierno, no hay posibilidad de cambiar o reducir sus condiciones de vulnerabilidad. Para Adolfo Sánchez Rebolledo, estos elementos amalgaman las condiciones de vida impuestas por el sistema en una sociedad desigual y polarizada,75 donde quienes terminan absorbiendo las consecuencias de las reubicaciones o el impacto de los desastres es la población más vulnerable. Por esta razón, autores como Wijkman y Timberlake consideran que los procesos de desastre que afectan a millones de personas en los países en desarrollo, de manera más o menos recurrente, son un problema no resuelto del desarrollo. Debido a ello, plantean que los desastres deben ser considerados como un vehículo de cambio en el que participen instituciones de ayuda y de desarrollo en la elaboración de programas, de largo plazo, que apoyen tanto en el desarrollo como en la prevención y mitigación de los desastres (Wijkman y Timberlake, 1984: 122).76

Sin embargo, el desastre no siempre representa la misma oportunidad para todos o es interpretado de la misma manera. Mientras que autores como Wijkman dan cuenta de las posibilidades que brinda el desastre para cambiar las condiciones de la población más vulnerable, autoras como Tierney77 y Klein (2010)78 presentan la otra cara de los desastres a través del huracán Katrina. De acuerdo con ambas autoras, los desastres han representado una oportunidad para que los gobiernos emprendan medidas impopulares, que en otras circunstancias no sería posible aplicar debido a la falta de consenso que producirían, a la resistencia que crearían entre los diferentes segmentos de la población o a los costos políticos que éstas traerían.

Si bien, durante el periodo de estudio no se observó en la zmcm una situación como la que estas autoras señalan en Nuevo Orleans a causa de Katrina —donde hubo quienes agradecían la eliminación de obstáculos (léase, comunidades pobres) para el desarrollo de nuevas zonas habitacionales—, es posible observar con mayor frecuencia la búsqueda de una menor participación del gobierno en el resarcimiento de los daños, mediante instrumentos como la transferencia de los riesgos a instituciones privadas y el traslado de la responsabilidad sobre los desastres a la población.79 Por ejemplo, en las inundaciones de Chalco en 2000, la población señalaba que los funcionarios los responsabilizaron a ellos por construir sus casas en zonas de alto riesgo.80 Sin embargo, ninguna autoridad se responsabiliza del aprovechamiento y uso electoral que hacen de las necesidades de esta población, de no haber hecho nada para evitar su asentamiento en ese lugar, de no facilitar su acceso a viviendas dignas, de dotar de servicios urbanos a ésta o de no haber atendido las denuncias sobre la existencia de fracturas en el canal. Es decir, la corresponsabilidad que la sociedad y los funcionarios públicos tienen de prevenir y mitigar los riesgos de desastre parece ser unidireccional, toda vez que para los funcionarios, de cualquier partido y de los diferentes niveles de gobierno,81 es más fácil culpar a la población de invadir lugares prohibidos, de una falta de cultura de la autoprotección o atribuirles un desinterés por la propia seguridad.

Éste era el caso de algunos funcionarios de la cdmx como Gloria Vázquez Rangel, directora general de emergencias mayores de la Secretaría de Protección Civil en 2011. No obstante que la ciudadanía necesita informarse, tomar conciencia y ser proactiva en la aplicación de medidas que les permita salvaguardar su vida ante una situación de emergencia —como sería la realización de un plan familiar de protección civil—, el escenario que observa es que a los adultos no les interesa la capacitación, contrario a lo que manifiestan los niños, quienes se muestran más receptivos, preocupados e interesados en el tema (Vázquez Rangel, 2011).

Sin embargo, en el señalamiento a los errores, ignorancia o indiferencia de la población a los temas de protección civil, realizado por Vázquez, predomina una sola visión del problema (como ocurre con muchos otros funcionarios); es decir, carece de una evaluación sobre las causas que generaron esa actitud en la población. En ese sentido, y sin ánimo de restarle responsabilidad a la sociedad, toda vez que ésta tiene asimismo una obligación (de naturaleza cívica y económica) en la prevención de los desastres (Macías, 1999: 19), se puede percibir una pérdida de credibilidad en las autoridades debido a la escasa e inconsistente información que proporciona a la población y ante la falta de respuesta que ésta encuentra cuando recurre a ellas. Por ejemplo, en las diferentes inundaciones registradas en Chalco, Ixtapaluca, Ecatepec y Nezahualcóyotl hay una queja constante de la población por la falta de atención de las autoridades a sus denuncias sobre la fractura de los bordos en los canales que atraviesan esas demarcaciones.82

Quizá por ello resulte más fácil trabajar con una población infantil, que no presenta cuestionamiento alguno a aquellos que ostentan cargos públicos. Además, no siempre es posible que la población conozca los riesgos a los que está expuesta, cuando instrumentos como el Atlas de riesgos de la cdmx —que debe ser de dominio público— no están disponibles para su consulta;83 incluso, hay casos (en el ámbito municipal) donde al solicitar información específica sobre riesgos y desastres se remite al ciudadano a los organismos de acceso a la información, donde la discrecionalidad, la opacidad y la falta de respuesta siguen siendo una constante.

En el caso de la zmcm, al aglutinar principalmente a dos entidades federativas, la solicitud de información se debe realizar a cada entidad por separado y de manera específica, lo que presenta una limitante para el ciudadano promedio, toda vez que debe presentar su solicitud en los términos y en la lógica de una estructura burocrática que no siempre es conocida por éste. Un ejemplo de ello es la solicitud realizada, por medio de los órganos de transparencia, a diferentes instancias estatales y municipales de la cdmx y Edomex sobre la existencia de un “censo de viviendas en riesgo ante sismos por colonia y calle o, en su caso, estudios de riesgo por sismos. Así como puntos identificados de riesgo por inundaciones y encharcamientos por colonia y calle”. Este ejercicio mostró la dificultad que presenta, para el ciudadano, el acceso a la información sobre riesgos de desastres, sin mencionar las dificultades que tendría la atención de ellas. Entre los elementos que se pudieron observar se encuentran la improcedencia de las solicitudes, por tratarse de funciones que no competen al órgano administrativo interpelado, y su canalización al área “responsable” del tema (cosa que no siempre sucede).

Aunado a ello, las respuestas contienen una serie de argumentos jurídicos que, en ocasiones, no facilitan su entendimiento, pues su único objetivo es protegerse a sí mismos de cualquier acto de impugnación o responsabilidad jurídico-administrativa que ésta pudiese generar. Asimismo, estos elementos muestran que cada entidad responde de acuerdo con sus intereses y hace uso de la normatividad en esa misma lógica.

De esta forma, se observa que, mientras los ciudadanos deben ser claros y específicos en sus solicitudes de información, no existe la misma reciprocidad en los funcionarios para que la ciudadanía pueda tomar decisiones sobre sus propios riesgos. Sin embargo, en algunos casos las autoridades están más preocupadas por el uso que se le pueda dar a la información que por generar una sociedad más informada. Por ello, mientras que las decisiones —y cualquier otra actividad del sector público— estén mediadas y privilegien el cálculo político sobre cualquier otra racionalidad que dé confianza y seguridad a la población frente a los riesgos de desastres, no será posible cambiar ni las condiciones de riesgo y vulnerabilidad que se enfrentan en la zmcm, ni la lógica con la cual opera el sistema nacional de protección civil.

Por otra parte, las diferencias en las respuestas a la solicitud de información muestran grandes contrastes en las capacidades de los municipios para atender las tareas de protección civil; mientras que algunas unidades cuentan con oficinas de enlace que canalizan las solicitudes a las áreas responsables, en otros casos la información es proporcionada directamente por el encargado de protección civil. Resultado de lo anterior, se infieren las limitaciones que las entidades presentan, toda vez que algunas instancias cuentan con herramientas interactivas que proporcionan escenarios de afectaciones en las que se incluye información con diferentes niveles de desagregación, mientras que otras instancias expresan no disponer de ella. Todos estos elementos se pueden interpretar como falta de recursos, capacidades o desinterés, aunque lo más grave es la falta de observancia de la normatividad en materia de protección civil, en especial en lo referente a la existencia de un atlas de riesgos. Por tanto, cabe preguntarse si es posible que un ciudadano pueda seguir estos procedimientos, buscar información, invertir su tiempo, tener una actitud proactiva y seguir confiando en las autoridades cuando éstas, como instancias encargadas de brindar información, atender solicitudes, denuncias de la población y brindar capacitación, parecen no estar preparadas, ni tener los conocimientos, ni los instrumentos, ni el interés de cumplir con su deber si no es con medidas coercitivas. Por eso, el discurso sobre la apatía de las personas y su desinterés es parcial cuando no se analizan o entienden las causas de por qué la población no sigue las instrucciones de las autoridades o no le interesa seguir siendo un instrumento de ellas.

Esta situación se vuelve patente y se atomiza durante las situaciones de desastres, cuando ciudadanos como Sandra Sandoval —afectada por las inundaciones de 2010 en Valle de Chalco— señalan que policías y soldados sólo ofrecieron su ayuda hasta que aparecieron los medios de comunicación; o como Yolanda Garnica, que con sentimiento de abandono e incertidumbre afirmaba que los culpables de la inundación habían sido todos los niveles de gobierno.84 En este caso, como en muchos otros, las actitudes que muestran algunas autoridades antes, durante y después de la emergencia causan una falta de credibilidad en las instituciones a las que ellos representan. No obstante, las condiciones, el shock y las consecuencias que origina el desastre, éste también genera una oportunidad de acercamiento entre población y autoridades, ya sea por el reconocimiento de estas últimas sobre su responsabilidad en los hechos, por los ofrecimientos que realizan a la población afectada o porque la población carece de los instrumentos que le permita hacer frente a las circunstancia producidas por el desastre —y prescindir de esa manera de la atención que pueden brindar las autoridades—; a pesar de que no siempre haya una respuesta o ésta no sea acorde con las necesidades de los afectados.

En función de los escenarios señalados, el conflicto población-autoridad adquiere diferentes dimensiones en las que subyacen distintos tipos de racionalidad, las cuales pueden carecer de una lógica o sensibilidad ante los ojos de terceros o, incluso, ante los propios actores involucrados en las situaciones de desastre por inundación. Por un lado, se encuentra la población con una resiliencia diferencial según el tipo, características, circunstancias y recurrencia del desastre, 85 con actitudes de enojo, frustración o resignación que son canalizados dentro de los marcos sociales e institucionales, es decir, no se observan actos de rapiña generalizada, revueltas sociales, actos flagrantes de discriminación o de xenofobia contra algún grupo o clase social. En el caso de las autoridades, la respuesta que presentan ante diferentes emergencias es política, toda vez que dependerá de la magnitud de éstas. Asimismo, aprovechan para mostrar a los diferentes programas diseñados para este tipo de situaciones como mecanismos oportunos y eficientes.

Además de una racionalidad política, las situaciones de desastres también están mediadas por una racionalidad económica que no permite atender todas las situaciones de inundación que se presentan, ni resarcir todos los daños que ocurren, pero tampoco dejar de apoyar a los grupos afectados,86 pues se trata de dar salida lo antes posible al problema y reducir con ello el costo político que pudiese representar el desastre, atendiendo principalmente aquellos casos donde las presiones mediáticas y la movilización social reclaman una respuesta gubernamental.87 Por lo que respecta a la población, la racionalidad de ésta parece ser también económica, aunque mediada por diferentes lógicas y una mezcla de emociones que dificulta la generalización de las conductas.

En algunos casos, sobre todo en los grupos más vulnerables, parece dominar la frustración y resignación sobre lo inevitable que son las recurrentes afectaciones que padecen; si no es la naturaleza, es la situación económica, problemas de salud o simplemente la desgracia de ser pobres lo que los obliga a empezar casi siempre de la nada, desde cero. Otro grupo de conductas es la movilización de afectados con el propósito de lograr la atención de las autoridades y alcanzar una recuperación lo más pronto posible. En este caso, dependiendo de la respuesta obtenida, se pueden desarrollar nuevas movilizaciones, situaciones de encono social hacia las autoridades o un repliegue de la sociedad hacia sus propias capacidades; vinculado a ello, se presentan diferentes grados de cohesión social, la cual tiende a disminuir conforme la situación comienza a “normalizarse” o se naturalizan las condiciones producidas por el desastre. La tercera conducta que podría describirse es aquella donde las personas hacen frente al desastre por sus propios medios, en cuyo caso la atención de las autoridades se limita a rescatar a las personas atrapadas o en riesgo, controlar el orden social y restablecer las condiciones de operación de la infraestructura urbana, porque las personas se encargan de limpiar sus viviendas, recuperar las pertenencias que sean susceptible de ello y restituir sus bienes perdidos.

Sin embargo, como se mencionó antes, éstas son conductas generalizadas donde no es posible establecer un patrón específico por colonia, estrato social, grupo de edad o sexo, lo cual podría obedecer a la propia heterogeneidad de la zm e incluso a la que presentan las colonias. En ese sentido, la forma de sobreponerse al desastre y a la respuesta de las autoridades es un proceso asimilado de manera diferente en cada situación y contexto, a pesar de las generalidades que se puedan formular al respecto. Ésta podría ser una de las causas por la que la respuesta de las autoridades, cualquiera que ésta sea, presenta serias limitaciones y alcances desde la perspectiva de la población. Además, pese a la multiplicidad de actores, hay problemas de coordinación y atención que colocan a la población en una zona gris donde la convergencia de instituciones públicas y privadas (agencias de seguros contratadas por particulares o el gobierno) no logran eliminar la incertidumbre que produce la situación que enfrenta y las diferentes respuestas que pueden proporcionarle las múltiples instancias que se hacen presentes ante la emergencia. Por ello, una estrategia que suele observarse entre la población es la inscripción en las distintas listas a las que puede tener acceso, registrar a la mayor cantidad de familiares en los diferentes programas que lo permitan y acumular diferentes apoyos; todo esto, tantas veces como sea posible y la desorganización gubernamental lo permita,88 situación que produce al menos cuatro interpretaciones.

La primera es una falta de control de las autoridades y descoordinación para atender la situación de emergencia. Sin embargo, (segunda interpretación) esta misma puede concebirse como una muestra de la flexibilidad, confianza y sensibilidad de las instancias de gobierno para atender las necesidades más urgentes de la población, y de la cual se aprovecha esta última al abusar (tercera interpretación) de la disposición de las autoridades por atender de manera rápida la emergencia. No obstante, esta conducta de abuso (en términos morales) es una actitud racional (cuarta interpretación) que busca hacerse de la mayor cantidad de recursos posibles para sobreponerse, en un menor tiempo y de la mejor manera, de las consecuencias generadas por el desastre. No hay que olvidar que para la mayoría de la población afectada los responsables de la situación que enfrentan son las autoridades, y por tanto no parece haber una carga moral en la búsqueda de aquellos satisfactores perdidos a causa de la negligencia de ellas.

El escenario que estas interpretaciones conforman es la visión fragmentada que suelen tener los diferentes actores sobre las situaciones de desastre por inundación. El problema que subyace a estas interpretaciones es la percepción que éstas generan en los distintos actores. De esta forma, se tiene a una autoridad quien —en la búsqueda de una continuidad operativa ante escenarios de riesgo, desastre y crisis— moviliza a una cantidad de individuos que carecen de una verdadera coordinación, experiencia, interés o la sensibilidad que se requiere para atender a las personas ante una inundación, lo cual suele traducirse en una concentración de esfuerzos en ciertas áreas mientras deja a otras sin atención o con una atención limitada que no distingue los diferentes grados de vulnerabilidad, necesidades y diversidad que existe en las comunidades afectadas. Ello produce una percepción diferencial sobre la respuesta de las autoridades, en la que la ayuda nunca es suficiente ni oportuna ante la situación y desesperación que enfrentan los individuos afectados.

Durante 2010, en un recorrido realizado por las zonas inundadas de Valle de Chalco y El Arenal, se comprobó que algunas áreas no recibieron ningún tipo de apoyo y que gran parte de los esfuerzos se centraron en algunas secciones o manzanas en donde se encontraban los medios de comunicación, las brigadas de las diferentes instancias de gobierno y los encargados de valuar los daños.89 Llama la atención el proceso de valuación porque, en el procedimiento observado en las manzanas con mayor afectación, las autoridades recorrían vivienda por vivienda para registrar las pérdidas que cada una presentaba; sin embargo, la entrega de apoyos no son, exactamente, proporcionales al grado de afectación o, en algunos casos, no corresponden al número de hogares que conforman las viviendas. Todo parece señalar que es una forma de simulación debido a que las indemnizaciones ejercidas por el gobierno, además de ser arbitrarias, parecen corresponder a montos económicos predeterminados, con independencia de los casos, situación que se repite en aquellos eventos donde las instituciones de seguros, que el gobierno capitalino contrató para hacer frente a situaciones de sismo o inundación, son las encargadas de cubrir las pérdidas generadas por el desastre.90

Si bien esta medida parece reducir el costo económico que representan para el gobierno los desastres, éstos no dejan de constituir una arena de conflicto, toda vez que las autoridades tienen que mediar entre las instituciones privadas y los afectados por los montos de las indemnizaciones, debido a que la contratación de dicho instrumento sólo cubre cierto número de eventos y un monto máximo que no garantiza la restitución de los bienes perdidos.91

Por ello, la aparente atención individual que muestra la valuación de los daños termina siendo parcial, pues los criterios de atención son generales. En ese sentido, la reacción de los afectados ante los bajos montos y la entrega de cantidades similares, sin importar el grado de afectación, es interpretada de forma negativa —como una burla, falta de sensibilidad o prebenda política—. Asimismo, la atención individual a los afectados es un mecanismo jurídico y político, empleado por el gobierno, para limitar la posibilidad y capacidad de los afectados para constituirse en un grupo de presión, lo que produce un universo heterogéneo de esfuerzos fragmentados en la búsqueda de una indemnización, donde se encuentran personas que se benefician (por su filiación partidista o el bajo nivel de pérdidas sufridas con respecto a los montos recibidos), quienes tienen una actitud de resignación (en la que todo lo que se obtiene es bien recibido, pues no se esperaba el apoyo del gobierno), quienes buscan una mayor compensación (porque lo que reciben no es suficiente para gozar del nivel de vida que tenían antes del desastre) o quienes buscan cualquier tipo de compensación, aunque ésta sólo sea simbólica, lo cual no permite salir de la situación producida por el desastre. Posturas que, en conjunto, coadyuvan a una desmovilización de los afectados y su individualización, lo que permite justificar y reproducir el mecanismo pernicioso que gobierno y sociedad han construido en la atención de los desastres.

A pesar de ello o, quizás por esta razón, el sistema de protección civil que opera en México ha coadyuvado a que no se presenten situaciones de violencia como las observadas en Nueva Orleans, por Katrina, o en Haití, a causa del sismo de enero de 2010. Sin embargo, éste también ha producido, con el pretexto de mantener la continuidad operativa de la sociedad y el gobierno, una dependencia y un control de la población. En ese sentido, no se puede hablar de un estado protector ni liberal porque los problemas de fondo no son atendidos, a los afectados se les ve y trata como indigentes, pero tampoco se facilita la organización o autogestión de las comunidades; ello obedece a que todas las políticas están diseñadas de arriba hacia abajo para que la población se repliegue ante la actuación del gobierno.

De tal forma, se puede plantear que parte de los malos resultados que se observan en la gestión del riesgo de desastre por inundaciones en la zmcm se debe, entre otras causas, a los problemas que enfrentan tanto de manera particular como compartida población y autoridades, entre los que destacan la falta de una verdadera integración de la población en los esquemas de protección civil; la ausencia de una efectiva corresponsabilidad en las tareas de prevención, mitigación, atención y recuperación; escasa comunicación entre población y autoridades; y la mutua descalificación que impera entre ambos. Porque, para Aldrich, la mitigación y reconstrucción de los desastres no es una función externa a la comunidad, sino una función propia en la que la conexión y cohesión (capital social) que presentan los vecindarios son pieza clave para la reconstrucción y creación de resiliencia (Aldrich, 2011: 65).92

Sin embargo, como señala el propio Aldrich, una comunidad con fuertes vínculos y activa, políticamente, es capaz de movilizar de manera más efectiva sus demandas y obtener recursos de las autoridades (2011: 65), lo cual no es redituable para una clase y sistema político al que le conviene mantener un esquema que le garantice el uso de recursos en la compra de lealtades y el uso discrecional de éstos, mientras que la población parece no ser consciente de ello, carecer del tiempo y los recursos para hacer frente a los riesgos y lograr una verdadera movilización, o sólo está interesada en su propio bienestar, sin tomar en cuenta las afectaciones que estas actitudes generan en su propia condición de vulnerabilidad ante el riesgo de desastre. En ese sentido, el esquema de transferencia de riesgos de desastres tampoco mejora la situación de la población, sobre todo de la más vulnerable, ni permite la construcción de capital social; al parecer, su único atributo es el de restarle responsabilidad a los funcionarios y al gobierno sobre los daños que generan sus decisiones en el desempeño de sus cargos.93

Aunque no siempre la respuesta o atención de las autoridades hacia la población ha sido mala, debe considerarse que, ante la vulnerabilidad que produce el desastre, ningún tipo de apoyo ni el despliegue de toda la estructura gubernamental es suficiente para una población que ha perdido sus bienes y, en ocasiones, a familiares, lo cual se agudiza en aquellas situaciones donde las autoridades no las consideran como un desastre y, por tanto, no ofrecen ningún tipo de atención o indemnización a la población.

En ese sentido, José Luis Lezama (2011) considera que el riesgo, o en este caso el desastre, puede ser reconstruido a partir de dos posturas diferentes: desde una supuesta objetividad inmanente (remisible a su propia existencia real) o como una construcción social —donde la objetividad física se relativiza debido a que se acentúa el peso de lo social y lo subjetivo como un elemento de su construcción—. Asimismo, plantea que “la noción de objetividad carece de sentido si prescinde del elemento subjetivo […] porque es la relación con lo subjetivo lo que le da a lo objetivo su verdadero estatuto”.

Además, debe tenerse en cuenta que la experiencia cotidiana sobre las fuentes de riesgo no es uniforme debido a características personales (como sexo, edad y grupo social de referencia) y a la valoración que se hace de la multitud de riesgos que se enfrentan de manera individual y colectiva (Lezama, 2011). Nociones que la política pública en materia de riesgo de desastre no contempla en el papel, ni mucho menos en la práctica, por lo cual la atención a estas situaciones seguirá generando en la población inconformidad en cuanto a la calidad y efectividad de ella.

Apoyado en lo anterior, lo expresado por Lezama plantea una selección de riesgos de forma colectiva e individual, la cual puede hacerse de manera consciente o inconsciente, pero también puede ser el resultado de acciones deliberadas por individuos u organizaciones sobre las cuales se puede establecer una clara responsabilidad en relación con los riesgos de desastre y los desastres mismos. En este punto hay una clara referencia a los trabajos de Douglas y Wildavsky (1982) y Luhmann (2006). Para Douglas y Wildavsky, dado que la cantidad de problemas por los que una persona podría preocuparse es estremecedora, es mejor limitar las fuentes de preocupación (1982: 3). Por ende, la selección colectiva e individual de riesgos depende de las características señaladas por Lezama, el conocimiento que se puede llegar a tener sobre los riesgos, por la acción de terceros y una cuestión estratégica,94 lo cual conforma un portafolio de riesgos.95 De igual forma, Luhmann señala que, aunque hay decisiones cuyos efectos no pueden ser identificados, éstas producen afectaciones, ya que es evidente que sin ciertas decisiones no se hubiesen presentado determinados daños (2006: 72). Asimismo, reconoce que la “evolución de los riesgos y la disposición a aceptarlos no es sólo un problema psíquico sino un problema social”, debido a que el comportamiento de los individuos es resultado de las expectativas del grupo de referencia o la forma de socialización (2006: 48).

Bajo esa misma lógica, Lezama plantea que la relación con el riesgo es social porque lo social no sólo se limita a la percepción o concepciones explicables por sí mismas, sino se refiere al contexto ideológico y político dentro del cual es producido y, en particular, a los espacios de referencia en los cuales los símbolos que hacen posible la vida social se entrelazan con relaciones de poder. Por ello, cuando se hace referencia a ciertos contextos de riesgo y a las conductas individuales, en torno a él, se debe considerar el plano de los intereses que conducen a su evaluación positiva o negativa, lo cual conduce también a su negación, ignorancia, ocultamiento y minimización (Lezama, 2011).

En ese sentido, la distinción que Luhmann formula entre riesgo y peligro permite elaborar una explicación sobre la forma en que se matizan estas relaciones de poder; mostrar otra esfera del conflicto autoridad-población, como resultado de la evaluación diferencial del riesgo y el desastre, y la asimetría que muestran las inundaciones como desastre. De acuerdo con el autor, la diferencia entre peligro y riesgo radica en que el primero se atribuye al ambiente, mientras que el segundo es una consecuencia de una decisión (Luhmann, 2006: 67). De esta forma, la diferenciación permite hacer referencia a riesgos y no a peligros o, viceversa, olvidarse de los riesgos y hacer alusión al medio (peligros), con lo cual el costo que confiere el riesgo como una decisión puede ser transferido al ambiente por tratarse de una situación extraordinaria, histórica o sobrenatural. En ese tenor, la responsabilidad sobre las situaciones de desastre por inundación se transfiere al peligro eximiendo de culpa a los responsables de ella, llámeseles población o funcionarios públicos.

Sin embargo, como ha sido señalado antes, al asumir la autoridad la responsabilidad en la atención de los desastres y al representar éstos un costo económico y político, el referirse a ellos como resultado de fenómenos externos permite adjudicar una lógica distinta a las situaciones de desastre, inundación o encharcamiento, presentándolas como contextos desiguales donde sólo ante circunstancias extraordinarias los órganos de gobierno intervienen para atender las consecuencias negativas que producen en la población eventos externos. De otra manera, la responsabilidad de los órganos de gobierno sobre estas situaciones y la subsecuente indemnización que debería efectuarse por cualquiera de estas situaciones, ya sea la acumulación de 20 cm de agua en las viviendas o más de un metro, sería más clara de lo que es para las comunidades afectadas.96

Esta situación se hace evidente por la misma pregunta que se formulan todos los afectados por encharcamientos o inundaciones: ¿quién se hará cargo de pagar por las pérdidas registradas? Y es que, no obstante el nivel del agua alcanzado, éstas representan un daño al patrimonio de las familias afectadas —cabe recordar que el tipo de agua que suele invadir a las viviendas en la zmcm son aguas negras, razón por la cual los bienes se vuelven inservibles por la contaminación que sufren al entrar en contacto con ese tipo de aguas—. Para un grupo de expertos, quienes desarrollaron un método para evaluar los daños por inundaciones en diversos tipos de casa-habitación en el Edomex, los daños en las viviendas se presentan por acumulación de agua desde los 10 cm de altura, y dependiendo del tipo de vivienda será la magnitud de las afectaciones. De esta forma, situaciones en las que los niveles de agua sobrepasan los 90 cm se pueden considerar como pérdidas totales y superar los dos millones de pesos, en el caso de viviendas de lujo.97

Sin embargo, las afectaciones y discrepancias sobre estas situaciones no se limitan a la acumulación de agua dentro de la vivienda, sino que también se presentan otro tipo de daños patrimoniales, como sería la filtración de agua en los vehículos en zonas “encharcadas”. Para Jorge Sánchez Cabrera, entonces subdirector de integración del programa hidráulico de caem, aunque los órganos municipales de agua, alcantarillado y saneamientos de Ecatepec y Atizapán referían como encharcamientos a la acumulación de agua dentro de inmuebles, esto no corresponde con la concepción que el órgano estatal concebía sobre estos dos fenómenos. En el caso de los encharcamientos, ya sea que el agua alcance 50 o 70 cm de altura, sólo afectan vialidades y a algunos automovilistas, mientras que en las inundaciones el agua entra en los inmuebles, dañan bienes y, en ocasiones, producen la muerte de personas.98 Si bien el nivel de pérdidas que se experimentan, en términos económicos, son diferentes, estas situaciones no dejan de representar gastos no previstos y trastornos para las personas que las padecen.

De igual manera, hay otros segmentos de la población que padecen, de manera indirecta, las consecuencias de éstas y que incluso pueden considerar que el contexto no representa un perjuicio para su economía, salud o condición emocional, a pesar de las repercusiones que pueden llegar a experimentar. Un ejemplo de ello es el incremento en las tarifas de transporte y en los tiempos de traslado que suelen producir las inundaciones en zonas como el oriente de la zm, donde esto llega a tener una fuerte incidencia en la calidad de vida de la población.99 Lo anterior denota la forma en que se construye diferencialmente el riesgo y el desastre entre población y autoridades, así como en el seno de la sociedad, lo que genera reacciones, concepciones y respuestas distintas dado que las consecuencias de los desastres, inundaciones y encharcamientos afectan de manera desigual a las personas. Por esta razón, la posibilidad de conflicto y su intensidad está mediada por múltiples factores.

En este punto me interesa hacer una diferenciación entre dos temas que, aunque se relacionan, conforman dos elementos de análisis distintos. Por un lado, como lo señalan Lezama, Tierney y otros autores, tanto los riesgos como los desastres demandan una definición técnica, científica y política que permitan dar respuesta, en los mismos términos, a estas situaciones y a las demandas que generan; y, por el otro, se tiene una percepción que depende de la experiencia de los individuos. De esta manera, estos dos elementos presentan una sinergia en la que las distintas percepciones producen un conflicto que no puede ser reducido —a pesar de la importancia que tienen en la construcción del problema— a una simple diferencia de percepciones, cuando el problema que se vislumbra también se relaciona con la responsabilidad de los actores en las situaciones de desastre por inundación (donde la definición juega un papel importante) y la necesidad de resarcir los daños, auxiliar a la población u otorgar los apoyos que le permitan atenuar la situación que genera la acumulación de agua en sus viviendas, lo cual puede plantearse como una relación de poder.

Con base en lo anterior, se puede señalar que la percepción del riesgo y del desastre que construyen los individuos es un proceso tanto individual como colectivo. En ese sentido, Inam plantea que el ser humano es tanto productor como producto de su mundo social, es decir, el producto regresa al productor en un proceso dialéctico. De esta forma, Gidens (en la constitución de la sociedad) reconcilia la tradicional dicotomía entre agencia y estructura, en la que sugiere una interacción entre una agencia activa y una estructura dinámica restrictiva (Inam, 2005: 22).

Por esta razón, el riesgo y el desastre son procesos tanto individuales, porque la forma en que los experimentan los sujetos es distinta, como colectivos, porque se padecen en diferentes áreas y puntos de la zm —abarcando en algunas ocasiones grandes extensiones o, en otros, algunos inmuebles o vialidades—, y se conciben de manera colectiva. Esta forma diferencial de experimentar y responder al riesgo y al desastre tiene distintas connotaciones según la posición que se guarda en la construcción del riesgo de desastre, la exposición al riesgo, las afectaciones que se han experimentado y la conciencia sobre él. De esta manera, se tienen casos como el de Fortino Barrera, quien murió tratando de evitar que un trascabo rompiera la alcantarilla del drenaje; debido a que en la colonia Jardines de Chalco el desbordamiento de aguas negras constituye un problema constante, el señor Barrera había asumido el cuidado de la alcantarilla como una responsabilidad personal y una forma de gestión del riesgo de inundación.100

Otra forma de observar la manera en que se experimenta el riesgo, de forma individual, es mediante la ansiedad que genera la ocurrencia de fenómenos que, hasta antes de sufrir sus consecuencias, no se consideraban peligrosos. Éste es el caso de algunas familias de la zmcm que ante la simple amenaza o con cualquier lluvia experimentan angustia y miedo. Por ejemplo, señoras como Lucía Mondragón, de la colonia Ejército de Oriente en Iztapalapa, refieren que, cada vez que el cielo se nubla, “viven con el Jesús en la boca” e imploran clemencia a todos sus santos,101 pues saben que haber subido todos sus muebles sobre tabiques no será suficiente en caso de una inundación. En el caso de las familias de las colonias Molino o Emiliano Zapata, en Ixtapaluca, se presenta una sensación similar a la de Iztapalapa cuando escuchan truenos y ven al cielo nublarse, a pesar de que algunos han construido un segundo nivel y subieron sus pertenencias por si el agua les agarra de noche.102 En el caso de la colonia Valle Dorado, la experiencia sufrida el 6 de septiembre de 2009 produjo afectaciones emocionales —sobre todo entre los niños, quienes ante cualquier lluvia suben al segundo nivel de la vivienda por el miedo de que se vuelva a producir una situación similar—. A pesar de ello, para María Eugenia Figueroa (vecina de la calle de Caracas) es necesario superar el miedo, sobreponerse y tener cuidado, observar los niveles de agua alcanzados y, en caso de ser necesario, actuar.103

Conflicto en el seno de la población

No obstante la similitud de sensaciones y angustias que llega a producir el riesgo de inundación, también hay una necesidad de diferenciación ante otras colonias o zonas afectadas por fenómenos similares. En ese sentido, al igual que el Sr. Jaime Vázquez (quien señalaba una diferenciación entre desastres naturales y aquéllos producto de la negligencia), Jorge Jiménez Sandoval plantea un distanciamiento entre la situación que padecieron los vecinos de Valle Dorado con respecto a la que se presentó en Valle de Chalco en febrero de 2010. Para el Sr. Jiménez, son molestas las comparaciones porque “a esa gente (de Chalco) la han ayudado toda la vida”, mientras que ellos han tenido que pagar impuestos por sus viviendas; por esa razón, las personas de Valle Dorado tienen derecho a exigir que se les restituyan sus bienes perdidos y, con ello, el nivel de vida que tenían.104

Estas referencias permiten observar que experiencias similares, al mismo tiempo, se constituyen en diferentes acciones y posturas ante lo que, en apariencia, sería una misma circunstancia. En ese sentido, las situaciones de inundación presentan una dualidad, donde pueden constituir un factor de cohesión y, a la vez, de diferenciación o distanciamiento en el seno de la población, siendo ésta una forma de conflicto posdesastre entre la población, el cual adquiere distintas connotaciones. En este caso, el conflicto deviene de una necesidad de diferenciación que trae implícito un reconocimiento sobre las causas del desastre —relacionado con la condición de clase y del asentamiento humano— y el derecho a ser indemnizado y no sólo recibir un apoyo.

Una muestra de ello es la solicitud presentada por los vecinos de Valle Dorado ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh) para que ésta diera seguimiento a la acción penal interpuesta ante la pgjem, se determinara al (o los) responsable(s) de las inundaciones, y se les indemnizara por los daños generados, ya que tuvieron que hacer uso de créditos bancarios y ahorros para la reparación de sus viviendas.105 Mientras que en otras áreas de la zmcm, de clase baja, es difícil encontrar este tipo de movilización por diversas razones, las cuales pueden ir desde la falta de tiempo, desconocimiento sobre los procedimientos que se deben seguir, desconfianza en las instituciones —sobre todo en las encargadas de impartición de justicia— y, en general, por la ausencia de las diversas formas de capital que permitan ejercer la presión que se observa en la clase media-alta de Valle Dorado.

Por esa razón, para Ricardo Sepúlveda, director del Centro Jurídico para los Derechos Humanos (cjdh), inundaciones como la de Valle de Chalco de 2010 son “uno de los peores hechos violatorios de los derechos, de nuestra historia reciente”, por tratarse de afectaciones integrales, ya que las violaciones que se presentaron abarcan temas de vivienda, salud, educación, derecho a la vida, a la integridad de las personas y a la información. Por tanto, la focalización en lo fortuito de las inundaciones es una forma de evadir la responsabilidad sobre los hechos, cuando, en 2000 la cndh emitió una recomendación a la cna por violar los derechos humanos de propiedad, salud y patrimonio por el mismo hecho, en el mismo lugar. En ese sentido, la falta de obras y el mantenimiento de las ya existentes son la causa de éstas y no el evento natural extremo. Por ello, Sepúlveda considera necesario exigir el establecimiento de responsabilidades concretas y una reparación que trascienda el concepto de ayuda,106 sobre todo para este tipo de grupos cuya capacidad de movilización suele ser reducida o capitalizada con fines políticos.

A pesar de ello, y de que las afectaciones a los habitantes de Valle de Chalco y a otros municipios del oriente de la zmcm son recurrentes, la capacidad de movilización y la magnitud de los daños, en términos económicos, hacen creer a algunos vecinos de Valle Dorado que tienen mayor derecho a ser compensados que otros, cuando el derecho asiste a los dos por igual, sin importar el nivel de vida o la condición de clase, por lo que el reconocimiento de sus similitudes —por encima de sus diferencias— permitiría a la población afectada por inundaciones constituirse en una importante fuente de presión para que las autoridades reconozcan su derecho a la reparación de los daños y movilicen los recursos que posibiliten el uso de éstos para revertir su condición de riesgo y vulnerabilidad.

Sin embargo, el conflicto también puede observarse dentro de comunidades más pequeñas y “homogéneas”. En algunos casos, como en El Arenal, la disputa no sólo obedece a la restitución de bienes y acceso a recursos, sino también se impregna de factores políticos. En el caso de Tania González o Maricarmen Ortiz (vecinas del corredor Pipixcan), el bajo monto otorgado por el gobierno de la ciudad, tras la pérdida de sus muebles a consecuencia de las inundaciones presentadas en febrero de 2010, y la entrega de recursos, entre cinco y siete mil pesos, a familias afectadas y a quienes no sufrieron la inundación de su vivienda, fue un acto político para obtener votos, situación que, a su vez, fue aprovechada por diputados y activistas de diferentes partidos políticos para promover en la población la exigencia de una mayor cantidad de recursos. Para algunos, como Benito Cabrera, el problema con ello es que hay muchas personas que les creen y “ahí andan, con la idea que les van a dar treinta mil pesos más”.107

Aunque el conflicto no es tan claro o evidente, como lo es en otras esferas, hay un resentimiento hacia aquellos vecinos que se beneficiaron sin haber sufrido afectación alguna en su patrimonio, lo cual puede llegar a verse como una competencia por recursos o una prebenda política que erosiona, aún más, el débil tejido social que conforman los arenales.108 Asimismo, la descalificación o subestimación de los esfuerzos de las personas que buscan obtener una mejor indemnización puede constituir un factor de distanciamiento y fractura en la comunidad,109 que se traduce en una menor capacidad de acción colectiva. Como un ejemplo puede interpretarse la entrega de cheques a los colonos afectados, quienes, a pesar de considerar como injusto el monto de la indemnización, decidieron aceptarla ante el temor de quedarse sin nada.110 De esta forma, consciente o inconsciente, tanto gobierno como sociedad construyen y reproducen condiciones de vulnerabilidad. Por un lado, el gobierno, al no restituir los bienes perdidos, contribuye al retroceso en la calidad de vida de la población, mientras que la conducta de ésta contribuye a su propia desmovilización, a la descalificación y fragmentación de esfuerzos que terminan revirtiéndose en su contra, conformando grupos a favor y en contra del gobierno o entre quienes siguen creyendo en las autoridades y aquellos que han dejado de hacerlo.

Conflicto entre autoridades

A las situaciones anteriores contribuye la pugna entre autoridades, la cual, como señala Inam, es un proceso dialéctico donde la influencia de la estructura y el actor es mutua (2005: 22). En ese sentido, el problema entre autoridades es un conflicto por transferir responsabilidades a otros actores y adjudicarse los beneficios que pueden representar las situaciones de crisis o desastres. Así se aprecia en las declaraciones formuladas por diferentes actores, como las expresadas por el entonces presidente Felipe Calderón H., quien culpó de las inundaciones en la cdmx y el Edomex, en febrero de 2010, a los gobiernos anteriores por no haber invertido en obras hidráulicas,111 declaraciones que permitieron no sólo justificar la construcción del teo, como la mejor solución para el problema de las inundaciones en la zmcm, sino eximirlo de la responsabilidad que tenía su gobierno en éstas. A cuatro años de su gobierno, tampoco hizo nada para evitar hechos como los ocurridos en Valle de Chalco, Ecatepec, Valle Dorado y otras zonas de la Ciudad de México, donde los diagnósticos realizados (al inicio de su gestión) señalaban como temas a observar el estado de la red de drenaje y el hundimiento de la ciudad.

Además de no haber logrado los consensos políticos que demandaba una obra de esta magnitud y otra serie de acciones que requerían la reubicación de población y un cambio en la política pública de diferentes sectores del gobierno, la declaración del presidente Calderón se puede plantear, en términos de Coser, como un conflicto irreal dado que éste no estaba mediado por un fin antagónico, sino por la necesidad de liberar la tensión de una de las partes (Coser, 1961: 55). Aunado a lo anterior, la falta de un señalamiento preciso sobre los responsables de esta situación posibilita tener múltiples responsables según el público, el contexto y las filiaciones partidistas.

En el plano municipal también se pueden observar diferentes tipos de conflicto, según la administración local en turno. Por ejemplo, en Ecatepec, durante 2006, se presentaron una serie de inundaciones en diversos puntos del municipio, que llevaron al presidente municipal, José Luis Gutiérrez Cureño —de extracción perredista—, a solicitar a la entonces coordinadora general de protección civil la declaración del municipio como zona de desastre, con el propósito de tener acceso a recursos del Fonden y atender con ellos a la población afectada.112 Sin embargo, ante la negativa de la coordinadora general y la falta de atención del gobierno estatal,113 anunció que el gobierno de la cdmx instalaría un campamento en Ecatepec, con equipo para reducir el nivel del agua y una brigada de especialistas en emergencias. Si bien la medida emprendida por el alcalde fue un acto de presión política, también puede interpretarse como una falta de conocimiento sobre los procedimientos que se deben seguir para solicitar la declaratoria de desastre.

Asimismo, se puede observar el uso político que reciben las situaciones de inundación y desastre. Por un lado, se observa a un gobierno estatal que sólo procuraba a municipios con administraciones priistas y dejaba a su suerte a los municipios gobernados por la oposición; y por otro, un gobierno municipal perredista con claros vínculos con el gobierno de la Ciudad de México. Situación opuesta a la observada con Eruviel Ávila, presidente municipal de extracción priista, quien señaló durante las inundaciones de febrero de 2010 a las autoridades de la cdmx como las responsables de las inundaciones en la demarcación por no abrir a tiempo las compuertas del sistema de drenaje profundo, por donde se desalojan las aguas del río de Los Remedios.114

En este caso, como en los demás que han sido señalados a lo largo del apartado, la forma como responden a los desastres sociedad y gobierno no abona a la reducción, compensación y exposición del riesgo de desastre que experimenta la población en general; y, en cambio, crea un problema de credibilidad en las autoridades que puede llevar a la población a no atender sus indicaciones y, con ello, a una mayor exposición al riesgo. Sin olvidar la fractura del tejido social que puede representar la competencia por la ayuda e insumos que produce la atención del desastre, así como la imposibilidad para generar una resiliencia a los desastres mediante la conformación de redes que dan sustento al capital social de una comunidad.

De esta forma, la concepción de que los desastres ponen al descubierto situaciones sociales, económicas y políticas con las que coexiste la sociedad en su vida cotidiana, las cuales se vuelven más evidentes en estas situaciones (García Acosta, 1996), es claramente observada en las relaciones presentadas en este apartado, donde hay una necesidad de diferenciación; una pugna por acceder a recursos económicos; compromisos ideológicos; diferentes percepciones sobre el riesgo y desastre; diversos detonadores de desastres; múltiples medidas desarticuladas de prevención, mitigación y atención de riesgos y desastres; distintos actores que intervienen en las diferentes fases del desastre; y, en general, una serie de conflictos que permiten mantener acuerdos y equilibrios momentáneos hasta que nuevos actores o situaciones de desastre reestructuren los anteriores.

Consideraciones finales
respecto al tema de inundaciones

En este apartado se han planteado diversos elementos, entre los que resalta la diferencia entre desastre e inundación, así como entre inundación y encharcamiento. En ambos casos, se trata de una diferenciación de orden técnico y de una cuestión de política pública donde hay inmersos elementos políticos. En ese sentido, más allá de la magnitud de los daños y el número de muertos, detrás de esta diferenciación existe una irresponsabilidad de las autoridades para asumir las consecuencias de sus decisiones o la falta de éstas, toda vez que, en última instancia, los encargados del ordenamiento territorial, el desarrollo urbano, la introducción de servicios públicos, el otorgamiento de los títulos de propiedad, y de generar y hacer valer los marcos normativos son los distintos niveles de gobierno. No obstante, bajo el argumento de ser una república federal en la que hay una autonomía en los diferentes órganos de gobierno y, por tanto, esferas de competencia, así como un sistema de protección civil que refiere una corresponsabilidad entre autoridades y sociedad en la gestión del riesgo de desastre, se presenta una transferencia de la responsabilidad a diferentes actores, sin que ninguno de éstos asuma la parte que le corresponde en la construcción del riesgo de desastre.

En ese sentido, las esferas de conflicto que aquí se presentan no sólo se reducen a una disputa por la responsabilidad y recursos económicos, sino a una cuestión política e ideológica mediada por diversas percepciones sobre las causas, soluciones y responsabilidades que existen en la producción de los escenarios de desastre e inundación presentados en la zmcm.

Por otra parte, la transferencia de responsabilidades a una población que, por un lado, carece de información, tiempo y recursos para hacer frente a la multitud de riesgos a los que se enfrenta y, por otro, la existencia de un sistema que en el papel plantea la participación activa de la sociedad en la gestión del riesgo, pero que, en los hechos, la relega a un receptáculo de instrucciones, medidas y apoyos provenientes del gobierno, no resuelve el problema y tampoco permite una autogestión comunitaria del riesgo. Por ello, mientras las autoridades no difundan información suficiente, necesaria y de la calidad que requiere la población, y posibilite su participación activa en las diferentes fases del desastre —participación que actualmente limitan los programas y políticas públicas mediante la victimización y selectividad de la población susceptible de ser apoyada—, no será posible la reducción de los costos económicos y sociales que producen los desastres.

Por tanto, sociedad y gobierno tienen que definir la forma de hacer frente a los desastres. En otras palabras, deben 1) asumirse las consecuencias de atender por igual a los afectados por situaciones de inundación o encharcamiento —cuando éstos producen afectaciones a la población—; 2) olvidar la función que el gobierno adquirió en la atención de estas tareas y generar una actitud proactiva en la población para lograr su propia gestión de riesgos, y 3) establecer mecanismos de responsabilidad que sancionen y obliguen a las instancias causantes de estas situaciones, ya sean gubernamentales o privadas, a resarcir los daños que producen a la población, así como la aplicación de medidas estructurales y no estructurales que permitan prevenir y mitigar el riesgo, mediante el seguimiento, monitoreo e información a la población sobre los verdaderos alcances que éstas tienen en la reducción del riesgo, y la involucren en su supervisión, conservación y observación.

Tareas que no dependen únicamente de protección civil, sino de todas las áreas y niveles de gobierno, ya que ante la ciudadanía todas las áreas son responsables de su seguridad. Además, son éstas las que conocen las facultades y atribuciones que cada dependencia tiene en la materia. De esta forma, la falta de respuesta de alguna instancia de gobierno tiene diferentes repercusiones en la población, y en algunos casos puede generar una baja confianza en las personas que encabezan el gobierno, buscar otras instancias que den respuesta a sus peticiones o, en un caso extremo, pérdida de confianza en las instituciones. Sin embargo, cualquiera que sea la reacción de la población, ésta se presenta dentro de los marcos institucionales tanto para demandar la atención de las autoridades como para expresar su rechazo hacia ellas.

En ese sentido, cabría preguntarse si la subestimación, sobreestimación o el propio portafolio de riesgos que atiende la población también está mediada por la confianza que ésta tiene en las autoridades o sólo obedece a su relación con el fenómeno o su calidad de vida. Para Wilches-Chaux, el ejemplo de la comunidad marginada, asentada sobre una falla geológica activa, le permite plantear que las prioridades de este tipo de comunidades no son estructuras sismorresistentes ni la conformación de comités de emergencia, sino el mejoramiento de la vivienda, servicios públicos, salud y nutrición (1993: 12). De forma similar, Wijkman se refiere a la experiencia de Ian Davis en el norte de Pakistán, donde encontró personas que enfrentaban, por un lado, el riesgo de deslizamiento y, por el otro, situaciones de erosión e inundación. Esto, en un área con problemas de sismicidad y dotación de agua, en donde pocas familias habían adaptado sus viviendas y actividades cotidianas a los riesgos a los cuales estaban expuestos. Ello obedecía a que las personas estaban más preocupadas por la educación de sus hijos, por el tema de salud y las dificultades para vender sus cosechas a un precio justo (Wijkman y Timberlake, 1984: 123).

De esta forma, las experiencias señaladas por estos autores muestran cómo la percepción del riesgo no está mediada, ni siquiera, por el vínculo con el riesgo, sino por su calidad de vida. Sin embargo, la concepción y confianza en las autoridades puede mediar la relación que se establece con el riesgo. En ese sentido, para Lezama, la experiencia cotidiana con respecto al riesgo 1) no es uniforme, 2) hay una elección tanto individual como colectiva de los riesgos, donde pueden identificarse a los responsables, y 3) la relación con el riesgo es social y, por ende, se refiere a un contexto ideológico y político en el que están en juego relaciones de poder. De esa manera, la negación o minimización del riesgo está influida por la respuesta y atención de las autoridades a las situaciones de desastre por inundación, inundaciones y encharcamientos.

Con base en lo anterior, se puede argumentar que medidas estructurales, como la construcción de infraestructura hidráulica, por sí mismas no solucionan un problema que no se limita a la ocurrencia de fenómenos físicos y naturales, sino comprende asimismo procesos sociales que, a la vez que modifican y alteran el entorno, producen conflictos, así como diferentes percepciones y descalificaciones entre sociedad y autoridades. Por esta razón, no sólo se trata de establecer una propuesta técnica o solucionar un problema en una zona determinada —el cual siempre es susceptible de trasladarse a otra—, se trata de procesos complejos que requieren de respuestas integrales, coordinadas, multisectoriales y de largo plazo. De esta forma, la gama de elementos que intervienen en la problemática de las inundaciones en la zmcm hace de ella un tema que involucra múltiples aristas en el que es necesario incorporar a la población. Sin embargo, la dinámica observada parece no brindar un cambio en la concepción y respuesta al problema de las inundaciones en la cuenca de México, e incluso hace pensar que el tema no tiene solución.

No obstante, propuestas como la de Aldrich, sobre la conformación de redes sociales para atender el problema de los desastres —más que en respuestas por parte del Estado o el mercado— parece ser viable, pues se aprovecharía la curva de aprendizaje que generan estas situaciones en la población y el conocimiento que ella tiene de su entorno, y se superaría el problema de discontinuidad que trae consigo la rotación de funcionarios por el cambio de administración. Sin embargo, esta respuesta tiene que surgir de abajo hacia arriba, estableciendo las líneas de coordinación con las autoridades. Asimismo, es necesario mantener a una sociedad activa que no dependa o se supedite a las autoridades, situación que no se aprecia en los diferentes escenarios de inundación que se han presentado en la zmcm, toda vez que las autoridades la repliegan y limitan ante una necesidad de control para asegurar, de acuerdo con el pnpc 2008-2012, la continuidad del gobierno y garantizar que el trabajo de las instituciones públicas no se vea interrumpido por el desastre.

Además de la poca disponibilidad de las autoridades a ceder espacios a la sociedad, el tema está cruzado por un problema de desarrollo, donde las condiciones de vida y el propio sistema imposibilitan a una gran cantidad de personas el acceso una vivienda digna y segura, razón por la cual se siguen poblando áreas poco propicias para su urbanización, lo que expone a sus habitantes a serios riesgos de desastre. De esta forma, la población entra en un proceso circular donde la situación económica, necesidades, tiempos de traslado, tiempo de trabajo y una menor integración con la comunidad conducen a tomar actitudes menos responsables y a una menor conciencia sobre los riesgos a los que está expuesta y a los que conducen las acciones propias, lo cual genera las condiciones propicias para que, ante un desastre, la calidad y condiciones de vida se vean cada vez más deterioradas.

1 Según el Sinaproc, las inundaciones fluviales son “el desbordamiento de las aguas del cauce normal del río, cuya capacidad ha sido excedida, invadiendo las planicies aledañas, normalmente libres de agua”. Mientras que a las inundaciones lacustres las define como “el desbordamiento extraordinario de las masas de agua continentales o cuerpos lacustres en sus zonas adyacentes. En ocasiones el hombre se establece en las áreas dejadas al descubierto por la masa de agua al descender su nivel, siendo seriamente afectado cuando el cuerpo lacustre recupera sus niveles originales y cubre nuevamente dichas áreas”. En el caso de las inundaciones pluviales, el organismo considera que “se producen por la acumulación de agua de lluvia, nieve o granizo en áreas de topografía plana, que normalmente se encuentran secas, pero que han llegado a su máximo grado de infiltración y que poseen insuficientes sistemas de drenaje natural o artificial” (Sinaproc, s/a: 32). En el caso de las inundaciones asociadas al sistema de drenaje, Oralia Oropeza las denomina inundación negra, y destaca la importancia de ésta en las grandes urbes (2008: 126).

2 De acuerdo con Zepeda y González, “de los 25 ciclones que en promedio llegan cada año a las costas del país, cuatro o cinco penetran al territorio” causando severas afectaciones (2001: 2).

3 “Se origina con las corrientes de aire húmedo que chocan con las montañas, provocando su ascenso y consecuente enfriamiento, lo que da lugar a su condensación y, como resultado, la ocurrencia de precipitación en el costado por donde sopla el viento. El relieve representa un importante factor en la distribución de las lluvias, ya que actúa como una barrera o un modificador de la dirección del viento” (Salas y Jiménez, 2007: 17).

4 “Las lluvias convectivas tienen su origen en el calentamiento de la superficie terrestre debido a que algunas áreas de la tierra absorben mejor que otras los rayos solares. El aire que entra en contacto con esas ‘zonas cálidas’ llega a calentarse más que en los alrededores y produce corrientes verticales con las que asciende el aire caliente húmedo. Estas corrientes, al llegar a la capa de la troposfera, se enfrían rápidamente, produciéndose la condensación del vapor de agua y formándose nubes densas. Este fenómeno se presenta en áreas reducidas ya que el ascenso y descenso de las corrientes sólo se muestran en un espacio local. En la Ciudad de México, cada año las lluvias de origen convectivo causan inundaciones en las zonas de más baja elevación” (Salas y Jiménez, 2007: 18).

5 En términos administrativos, la zmcm se encuentra dentro de la región hidrológica (rh) xiii-Valle de México (cna, 2011: 22), siendo ésta la encargada de llevar el registro hídrico-estadístico. En cuanto al nivel de precipitación, hay diferentes estadísticas con ciertas variaciones: el compendio de agua de la rh xiii menciona que la precipitación promedio anual en la región es de 640 mm, pero ésta comprende 105 municipios que abarcan a la cdmx, Edomex, Hidalgo y Tlaxcala (cna, 2010: 11). Por su parte, el Diagnóstico de peligros e identificación de riesgos en México del Cenapred presenta un listado de las precipitaciones máximas en 24 hrs., en el que la cdmx muestra 90 mm y el Edomex presenta variaciones por municipio (Zepeda y González, 2001: 108). En el caso del cuaderno estadístico de la Zona Metropolitana del Valle de México, hay variaciones en la precipitación promedio debido a que el registro se muestra según la estación meteorológica (Inegi, 2010: s/p).

6 De acuerdo con el boletín diario del observatorio de Tacubaya, cdmx (consultado el 31 de marzo de 2011), la lluvia máxima histórica en 24 hrs. se presentó el 4 de julio de 1950 con 80.6 mm (smn, 2011: s/p).

7 “Los impactos asociados a las inundaciones suelen clasificarse, por sus efectos, en primarios (que afectan a la población, sus bienes y el ambiente por el contacto directo con el agua), secundarios y terciarios (con daños indirectos en el mediano y largo plazo)” (Oropeza, 2008: 132).

8 De acuerdo con Carballal y Flores, el dique fungía como un muro de protección para la Isla de México, cubría 16 km de longitud e iba, en línea recta, desde Iztapalapa hasta Atzacoalco (al pie de la sierra de Guadalupe), pasando cerca del Peñón de los Baños (2004: 29). Además del dique de Nezahualcóyotl y de Ahuizotl estaba el de Mexicaltzingo (separaba las lagunas de México y Xochimilco) y el de Tláhuac (dividía a la laguna con este nombre y a la de Chalco) (ddf, 1988b: VII).

9 Carballal y Flores mencionan que durante la época prehispánica, la Colonia y el siglo xix se registraron inundaciones en 1382, 1449, 1499, 1517, 1555, 1604-1607, 1627-1630, 1674, 1707, 1714, 1747, 1763, 1819 y 1857 (2004: 33).

10 Enrico Martínez fue encarcelado por considerarlo culpable de los males que sufrió la ciudad a causa de las inundaciones de 1629 (García Martínez, 2004a: 58).

11 Ernesto Aréchiga refiere que en 1620 el túnel fue clausurado, y por esta situación la ciudad estuvo a punto de desaparecer tras la inundación de 1629 (2004: 62).

12 De acuerdo con Everett, durante la peor inundación que padeció la Ciudad de México (refería el padre Cono en 1630) se derribaron árboles gigantescos para construir canoas tan grandes como la capilla de la Congregación de Ntra. Sra. de la O en Lima (1975: 19).

13 “El Gran Canal estaba conformado por un dren de más de 47 km y, en Tequixquiac, un túnel de 10 km, así como un conjunto de presas, puentes y viaductos. Con el proyecto de desagüe también se realizó un plan de saneamiento para la capital, el cual consistió en la construcción de una red de alcantarillado que combinaba aguas residuales, pluviales e industriales en un mismo conducto, las cuales se depositaban en el Gran Canal” (Aréchiga, 2004: 64).

14 Denominado emisor central. Con éste, el desagüe de la cuenca contó con cuatro salidas artificiales: el tajo de Nochistongo, el túnel de Tequixquiac (1900), el nuevo túnel de Tequixquiac (1955) —el cual corre casi en paralelo al antiguo túnel de Tequixquiac— y el emisor central (cna, 2010: 65), este último, objeto de diversas intervenciones. En 1985 El Nacional mencionaba que, durante el sexenio, el drenaje profundo quedaría terminado en su totalidad, por lo que el peligro de las inundaciones desaparecería, prácticamente, en toda la ciudad (El Nacional, 2 de enero, “Este sexenio concluirá el drenaje profundo”, página 1, tercera sección).

15 Situación a la cual se suma la pérdida de más de 50 % de la superficie de recarga debido al crecimiento de la mancha urbana (cna, 2010: 12).

16 La Comisión Nacional del Agua (cna) cuenta, en su página electrónica, con un mapa interactivo en el que se puede observar el funcionamiento del drenaje de la Ciudad de México. Véase http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Temas/InteractivoDrenaje.swf.

17 “Las lumbreras son respiraderos que sirven para dar mantenimiento a la obra e ingresar los equipos de excavación” (cna, 2009b: 13).

18 La primera planta (La Caldera) estará en Ixtapaluca, al final del río de La Compañía; la segunda (El Caracol) estará en la zona del lago de Texcoco; y la tercera (Casa Colorada profunda) estará en la lumbrera 6 del túnel interceptor río de Los Remedios (cna, 2009a: 33).

19 La advertencia se presentó por un estudio del Cenapred donde se plantearon varios escenarios en caso de que fallara el emisor central, con base en los datos obtenidos de las lluvias observadas en 2002.

20 De acuerdo con la fuente, algunos de los lugares más afectados serían el primer cuadro de la ciudad, parte del Bosque de Chapultepec, el Aeropuerto Internacional Benito Juárez, la Terminal de Autobuses de Pasajeros de Oriente (tapo), Ciudad Nezahualcóyotl, el Bosque de Aragón, la Torre Mayor y nueve líneas del metro, entre otros puntos.

21 Aunque la capacidad del teo es diferente a la del emisor poniente, no hay que olvidar que el 7 de septiembre de 2009 una tormenta colapsó 25 metros del emisor poniente (en Valle Dorado, municipio de Tlalnepantla, Estado de México). De acuerdo con el director de la cna, José Luis Luege, la presión del agua reventó el cárcamo 2 del emisor poniente (La Jornada, 8 de septiembre de 2009, “Inundaciones en Edomex dejan 3 personas muertas”, sección Estados).

22 De acuerdo con la Ley General de Protección Civil 2006 (lgpc), éste es el modelo que impera en México. Toda vez que el Sinaproc es “un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí con organizaciones de grupos voluntarios, sociales y privados, a fin de efectuar acciones coordinadas (destinadas a la protección contra los peligros que se presenten y a la recuperación de la población) en la eventualidad de un desastre” (lgpc, 2006: 4). Dicho sistema se encuentra integrado por “el presidente de la república, el Consejo Nacional de Protección Civil, dependencias, organismos e instituciones de la administración pública federal, Cenapred, grupos voluntarios, vecinales y no gubernamentales; así como por los sistemas de protección civil de las entidades federativas, de la Ciudad de México y de los municipios” (2006: 5).

23 Para Reyes, en el enfoque mítico-mágico-religioso diversas culturas distinguen sólo tres momentos del desastre, antes, durante y después (2004: 14), mientras que en el enfoque naturalista se conciben cinco etapas: interdesastre (comprende preparación y prevención), alerta, impacto, emergencia y restauración de las condiciones previas al desastre (2004: 22). En el caso del enfoque sociológico, las etapas que se definen atienden la preocupación por la vulnerabilidad, y son: prevención, mitigación, emergencia, rehabilitación, recuperación y reconstrucción (2004: 32). Por su parte, el enfoque ingenieril puede sintetizarse, al igual que el mítico, en antes, durante y después, aunque también retoma las adoptadas por el enfoque sociológico (2004: 40). Para el enfoque pragmático Reyes no plantea etapas específicas, ya que éstas dependen de la naturaleza, los objetivos y la etapa en que las organizaciones participan en la atención de los desastres, por lo cual las etapas pueden ser (en algunos casos) desagregadas o más específicas.

24 De acuerdo con la normatividad, el Programa Nacional de Protección Civil (pnpc) 2008-2012 fue el eje que debió orientar la elaboración y operación de los demás programas de este tipo en el ámbito estatal y municipal, así como de las unidades internas de protección civil que existen dentro de las diversas unidades que componen la administración pública federal y de los grupos voluntarios, empresas y población en general (pnpc, 2008).

25 La Jornada (4 de julio, “Un muerto y 900 afectados por lluvias”, sección Estados) consignó que en 2006, en Ciudad Nezahualcóyotl, decenas de familias de la colonia Evolución y Ampliación Vicente Villada sufrieron inundaciones (de hasta un metro de altura), sin haber recibido ayuda de las autoridades municipales; el suceso ocurrió el sábado y hasta el lunes, por la mañana, los habitantes denunciaban la falta de apoyo del gobierno municipal para desinfectar el área.

26 El Universal (18 de marzo, “El pleito amlo-Fox paró obra en drenaje”, primera plana) reportaba en 2010 que la disputa que sostuvieron el presidente de la república (Vicente Fox Q.) y el jefe de gobierno de la cdmx (Andrés M. López O.) entre 2000 y 2006 impidió la realización de obras vitales para el sistema de drenaje de la cuenca de México, de acuerdo con la versión brindada por legisladores y funcionarios públicos.

27 De acuerdo con el pnpc (2008), los riesgos antropogénicos pueden obedecer al proceso de industrialización y modernización, o ser provocados de forma deliberada. En el primer caso, se tiene el envejecimiento de la infraestructura urbano-industrial; el manejo de materiales y transportación de sustancias y residuos peligrosos en ciudades y carreteras; la fuga de sustancias tóxicas y explosivas; el crecimiento urbano desordenado y los asentamientos irregulares en reservas ecológicas, en orillas de lagunas, riveras y barrancas; la contaminación del agua y la deforestación. Mientras que en el segundo se considera al terrorismo, la delincuencia, los accidentes tecnológicos, el comercio ilegal de estupefacientes y armas, entre otros.

28 Consecuencias que recupera del análisis realizado al libro Gobernar después de la crisis. En el caso de la reactivación, el ejemplo que toma es el de Rudolph Giuliani, cuya popularidad creció como consecuencia del manejo dado al atentado terrorista al World Trade Center. Mientras que en la evasión, se refiere a los intentos diferenciales que presentan los gobiernos en la atención de una crisis. Por su parte, en el daño emplea el ejemplo de la derrota electoral de Aznar en España, tras el atentado terrorista del 11 de marzo de 2004 al tren de Madrid (Aldrich, 2011: 62).

29 Oropeza desglosa a ésta en planificación y ordenamiento territorial; cartografía de amenazas, vulnerabilidad y escenarios de riesgo por inundaciones; recuperación de técnicas tradicionales de construcción; capacitación de los actores sociales relacionados con la planificación del desarrollo; adaptación del sistema educativo a la realidad social y ambiental; y el desarrollo de mercados para los sistemas de seguros ante los impactos de los desastres por inundaciones (Oropeza, 2008: 141). Todas éstas son cuestiones normativas.

30 Para el monitoreo, es necesario el uso de los modelos de pronóstico meteorológico empleados por la usmn (Salas y Jiménez, 2007: 34).

31 El sah consiste en una red telemétrica basada en pluviómetros distribuidos sobre una cuenca cuyo propósito es monitorear la evolución de las lluvias, los niveles de los ríos y, por medio de un modelo de lluvia-escurrimiento, estimar la cantidad de agua que se espera. En caso de que el volumen que fluye por el cauce exceda determinado umbral, se activa una alarma (Salas y Jiménez, 2007: 36).

32 El Universal, 8 de febrero de 2010, “Aseguradora subirá 25 % avalúos por inundación”, sección Distrito Federal.

33 Este seguro contra desastres, por fenómenos naturales, adquirido por el gobierno de la cdmx, cubría hasta cuatro catástrofes por una suma máxima de 63 millones de pesos, por cada evento (El Universal, 3 de marzo de 2010, “Pagan 40 mdp de póliza del gdf por inundaciones”, sección Kiosko-sociedad).

34 De acuerdo con Lewis Coser, la función del chivo expiatorio es la canalización de hostilidades hacia metas indefensas, lo cual contribuye a la estabilidad de las estructuras sociales existentes (1961: 51).

35 En el caso del municipio de Ixtapaluca, donde las inundaciones son recurrentes por el desbordamiento del canal de La Compañía o el canal Guadalupe Victoria, el conflicto entre la cna y el alcalde se hizo constante en 2010 debido a las recurrentes afectaciones que experimentó la demarcación. De esta forma, el edil Humberto Navarro de Alba (2009-2012) señalaba que desde febrero había exigido a la cna tapar las filtraciones y dejar de usar el río de La Compañía a causa de los problemas que éste generaba (La Jornada, 27 de junio de 2010, “Continúa la aparición de fisuras en el canal de aguas negras La Compañía”, sección Estados).

36 De acuerdo con el documento, lo que produciría este escenario, entre otros elementos, sería: i) fallas severas y frecuentes de la infraestructura a causa de la falta de mantenimiento; ii) mayores hundimientos diferenciales por la sobreexplotación del acuífero; iii) mayor deforestación y erosión, y iv) mayor riesgo de inundación (cna, 2010: 51).

37 Para ello, ha establecido diversos objetivos, entre los cuales se plantea el número 6: disminución de los riesgos y la atención de los efectos de las inundaciones y sequías, mediante cuatro estrategias: 1) consolidación, ampliación e integración de los sistemas de información y alerta sobre fenómenos hidrometeorológicos; 2) aplicación de los planes de prevención y atención de inundaciones y sequías; 3) operación, conservación, mejoramiento y ampliación de la infraestructura hidráulica para el desagüe y control de avenidas y situaciones de escasez, y 4) evitar el asentamiento irregular de la población en sitios de alto riesgo por fenómenos hidrometeorológicos, cauces y zonas federales, así como la reubicación de los ya existentes (cna, 2010: 52).

38 La definición empleada por Sedesol establecía que la gird es un proceso cuyo fin último es la prevención, reducción y control permanente del riesgo de desastre, integrada al logro del desarrollo humano, económico, ambiental y territorial de una manera sostenible (Sedesol, 2007: 35).

39 Sedesol cuenta con diferentes programas para prevenir y atender situaciones de desastres por fenómenos naturales, como son el programa Hábitat, el programa de empleo temporal y el programa de prevención de riesgos en los asentamientos humanos.

40 Para Coser, “los sistemas sociales suministran instituciones específicas que sirven para dar salida a los sentimientos hostiles y agresivos. Estas instituciones, de válvula de seguridad, ayudan a conservar el sistema. Además, proporcionan objetivos sucedáneos sobre los cuales desplazan los sentimientos hostiles. Por medio de estas válvulas de seguridad, se impide que la hostilidad se dirija contra su objeto original” (1961: 54). La hipótesis que sostiene el autor es que el conflicto, así como la cooperación, tiene cualidades positivas en tanto no se traduzca en un factor de ruptura en el seno del grupo. Para él, los atributos del conflicto radican en que permite tomar posturas respecto a un tema, ya que propicia “la formación de grupos y la persistencia del mismo” (1961: 34).

41 Esta construcción conceptual y material influye en la percepción de los sujetos sobre el riesgo y las situaciones de desastre.

42 Incluso puede haber diferentes concepciones entre los propios académicos, en función de la disciplina y la forma de acercarse al objeto de estudio.

43 Para Luhmann, “los riesgos no son cuantitativamente calculados, ni siquiera donde la racionalidad forma parte de las obligaciones que confiere un rol y en donde se espera especial prudencia y responsabilidad en el manejo de riesgos” (2006: 46). Asimismo, el autor plantea que el umbral de riesgo es establecido diferencialmente, según la posición que se guarde, como portador de decisiones o como afectado por decisiones riesgosas (2006: 47).

44 De acuerdo con Beck, “todas las decisiones que recaen en el marco de la producción de conocimiento sobre riesgos y peligros de la civilización no son solamente decisiones sobre los contenidos del conocimiento, sino que al mismo tiempo son decisiones sobre las afectaciones: sobre el alcance y el tipo de peligro, el contenido de la amenaza, el círculo de personas a las que concierne, efectos a largo plazo, medidas y derechos de reclamación e indemnización” (2006: 75).

45 En 2010 el director de la cna atribuía a las lluvias extraordinarias del 6 de septiembre de 2009 el colapso del túnel emisor poniente (La Jornada, 13 de junio de 2010, “Luege: ya no se inundarán Atizapán ni Tlalnepantla”, sección Estados). Por su parte, autoridades del Estado de México (Comisión del Agua del Estado de México, caem) denominaron como lluvias atípicas a la precipitación pluvial que detonó las inundaciones en Chalco, Ecatepec y Nezahualcóyotl en febrero de 2010 (El Universal, 10 de diciembre de 2010, “Los 10 municipios con más riesgos de inundación”, sección Estado de México).

46 Muestra de ello fue la afirmación del entonces jefe de gobierno de la Ciudad de México, Andrés M. López O., respecto a las lluvias presentadas en abril de 2001. De acuerdo con el gobernante, no obstante que la temporada de lluvias los había tomado por sorpresa, aún estaban a tiempo para prevenir algún desastre; sostenía que existía un plan, pero que las últimas lluvias alertaron a su gobierno sobre la necesidad de reforzar las medidas previstas en él, las cuales se darían a conocer una semana después (7 de mayo) (El Universal, 27 de abril de 2001, “Preparan el plan para lluvias”, sección Distrito Federal).

47 De acuerdo con Víctor Magaña, investigador de la unam, el calentamiento del planeta en los últimos 100 años ha sido de 0.6 grados; mientras que, en el mismo periodo, el calentamiento local en la cdmx fue de (aproximadamente) 4 grados a causa del proceso de urbanización que ha experimentado la ciudad. A raíz de ello, la cuenca de México se ve expuesta a fenómenos extremos, como demasiado calor, demasiado frío, inundaciones o sequías prolongadas; eventos ante los cuales la población no está preparada (El Universal, 5 de mayo de 2005, “Se calentó la capital cuatro grados en un siglo”, sección Distrito Federal).

48 En 2006, la Dirección de Protección Civil de la delegación Iztapalapa señalaba que el promedio de lluvia registrado había sobrepasado la capacidad del drenaje, lo que causó la salida de aguas negras por las coladeras. Ante esta situación, vecinos de la colonia Santa Martha Acatitla —una de las más afectadas— fueron desalojados de sus domicilios en lanchas, con ayuda del grupo de bomberos. Otras zonas afectadas fueron Santa María Aztahuacán, Juan Escutia, Ejército Constitucionalista, la unidad Vicente Guerrero, Renovación, Paraje Zacatepec, unidad habitacional Ermita Zaragoza, San Nicolás Tolentino, El Manto, López Portillo y Cerro de la Estrella. El director del sacm resaltó que los índices históricos de esta demarcación son entre 30 y 32 mm; sin embargo, en esa ocasión la lluvia registró hasta 43 mm (La Jornada, 5 de julio de 2006, “Inundaciones en 12 colonias de la zona oriente tras las fuertes lluvias”, sección Capital).

49 El Universal, 27 de mayo de 2010, “df no se inundará en época de lluvia: sacm”, sección Distrito Federal.

50 Muestra de ello son las más de quinientas familias de las colonias Providencia, Culturas, Tres Marías y Nueva San Miguel, en Chalco, quienes sufrieron inundaciones de hasta 70 cm en sus casas (en el año 2000) al dejar de funcionar las bombas que drenan las aguas del municipio al canal de La Compañía. Esta situación obedeció a la fractura que sufrió dicho cauce y por la cual no era posible dar salida a las aguas negras del municipio, las cuales comenzaron a salir por las alcantarillas (La Jornada, 6 de junio de 2000, “Reducen 50 % el abasto de agua potable en Chalco”, sección Estados).

51 Es preciso señalar que la forma como las autoridades manejan las situaciones y la información sobre los riesgos no sólo puede producir una falsa seguridad; también es posible que ésta produzca situaciones de pánico. Sin embargo, una u otra reacción dependerán de la percepción del riesgo que tengan los individuos y del fenómeno en cuestión, pues la reacción ante situaciones desconocidas es muy diferente a aquellas que se viven de manera recurrente.

52 El Universal, 21 de junio de 2004, “Regresan vecinos a zona de riesgo”, sección Distrito Federal.

53 En 2010 el gobierno municipal solicitó a las familias ahí ubicadas que salieran de sus viviendas ante el riesgo que representaba el desbordamiento de la laguna de Xico, como consecuencia de las lluvias invernales “atípicas” que se presentaron ese año (El Universal, 5 de febrero de 2010, “Aguas negras causan daños en 4 mil casas de Ecatepec y Neza”, sección Distrito Federal). En 2006 resultaron afectadas cincuenta viviendas de esta colonia a consecuencia de las lluvias registradas en julio (La Jornada, 25 de julio de 2006, “Tres mil damnificados y daños en 600 casas por las lluvias de ayer en 4 estados”, sección Estados).

54 Un ejemplo de ello fue la demanda interpuesta por colonos de la colonia Acueducto de Guadalupe, delegación Gustavo A. Madero, contra la empresa Construcciones Industriales Azteca y el gobierno del Edomex, por las afectaciones que sufrieron es sus viviendas tras la inundación que provocó la construcción del puente vehicular Miguel Bernard —obra complementaria de la autopista de cuota Naucalpan-Ecatepec— y que produjo que el 6 de septiembre de 2009 se abriera un boquete en la intercepción del río Tlalnepantla y el río de Los Remedios, que inundó 916 viviendas (El Universal, 11 de enero de 2010, “Colonos rechazaron a Edomex pago por daños”, sección Estado de México).

55 En 2007 la ruptura de una tubería de drenaje que pasa por debajo del tren suburbano, combinada con la presencia de lluvia, generó afectaciones a algunos predios y calles de la colonia Santa María la Ribera, en la delegación Cuauhtémoc. Ante dicha situación, las autoridades capitalinas iniciaron una averiguación para determinar responsabilidades sobre la fuga. Entre las posibles causas se encontraban un sismo registrado el 19 de abril, daños provocados por personal del gobierno de la Ciudad de México o afectaciones producidas por los trabajadores que laboraban en las obras del tren suburbano (El Universal, 25 de abril de 2007, “Siguen inundadas calles de Santa María la Ribera”, sección Distrito Federal).

56 El Universal, 1o. de octubre de 2004, “Deja aislamiento y daño la lluvia en Ecatepec”, sección Distrito Federal.

57 La Jornada, 20 de septiembre de 2009, “Suman 3 mil demandas penales por inundaciones en Valle Dorado”, sección Estados.

58 Aldrich considera que los desastres pueden producir tres tipos de consecuencias para la clase política. Una de ellas es la evasión y las otras dos corresponden a la reactivación o al daño de ella, lo cual dependerá del tipo de liderazgo que ostente, la magnitud de la crisis, la trayectoria política, la naturaleza del riesgo, el contexto político y los grupos de presión que se tenga alrededor (2011: 62). En ese sentido, la no atención o la evasión del desastre depende de los factores señalados por Aldrich y que el desastre pueda constituirse en un costo o beneficio político. Un ejemplo de la falta de atención, o atención lenta y diferencial, a la población afectada por inundaciones se presentó en noviembre de 2009 en la delegación Gustavo A. Madero, donde vecinos de la unidad habitacional acueducto de Guadalupe (en los límites de la cdmx y Edomex) denunciaron la falta de atención y apoyo de las autoridades de todos los niveles de gobierno (El Universal, 1o. de noviembre de 2009, “Afectados por inundaciones en Acueducto de Guadalupe demandan apoyo”, sección Estado de México). Sin embargo, la ayuda brindada en los días subsecuentes se presentó como un acto político donde el jefe de gobierno y el jefe delegacional aprovecharon para realizar una serie de declaraciones sobre obras que se iban a realizar, cifras económicas, viviendas afectadas y programas en materia de protección civil (El Universal, 3 de noviembre de 2009, “Rehabilitar Cuautepec requiere 70 mdp: gdf”, sección Distrito Federal).

59 En el caso de las inundaciones causadas por el desbordamiento del río de Los Remedios, en Nezahualcóyotl, en febrero de 2010; dos meses después de los acontecimientos, vecinos de la colonia Impulsora se quejaron de que la ayuda no llegaba con la rapidez y eficiencia que ameritaba la situación. Para algunos afectados, la ayuda no era suficiente e incluso hubo quienes perdieron su fuente de ingresos debido a las gestiones que tuvieron que realizar o por tratarse de negocios familiares que carecían de registro. Al menos así lo comentaba María Ignacia Loyola, quien tenía una pequeña tiendita en su casa y, al no estar registrada en Hacienda, no le cubrieron las pérdidas que sufrió tras la inundación (El Universal, 7 de mayo de 2010, “A dos meses de inundación, vecinos de Neza no reciben apoyos prometidos”, sección Estado de México).

60 Para Marcos Adrián Ortega Guerrero, investigador de la unam, es necesario reubicar a la población de algunas zonas de Tláhuac y Valle de Chalco, cercanas al sistema hidráulico Mixquic-Santa Catarina, debido al hundimiento que registran éstas y al riesgo de inundación que representa tanto la conformación de un nuevo lago en la zona como la modificación del sistema de drenaje natural. Situación que ha impulsado el establecimiento de un sistema de bombeo escalonado y el aumento de los bordes del río de La Compañía y de Amecameca (El Universal, 9 de febrero de 2010, “Plantean reubicar zonas urbanas en Chalco”, sección Estado de México). Esto ha aumentado el riesgo de la población cercana a estos cauces, la cual no se siente segura ante las constantes rupturas y reparaciones que se hacen al río de La Compañía (El Universal, 8 de julio de 2010, “Viven en zozobra por lluvias en Ixtapaluca”, sección Estado de México).

61 Aunque el planteamiento de Inam se basa en la crisis como una oportunidad inesperada para probar la eficacia de las rutinas institucionales. En los tres casos se plantea al desastre como una oportunidad para aplicar medidas que en otros contextos no serían posibles, lo cual contribuye a la definición de posiciones y a la renegociación de privilegios entre grupos y actores.

62 Un ejemplo del uso electoral de los desastres es el señalamiento realizada en 2005 por la entonces senadora del Partido Revolucionario Institucional (pri), Dulce María Sauri, sobre trece casos —nueve de ellos comicios para renovar gubernaturas estatales— donde los recursos del (Fonden), entre 2002 y 2005, se canalizaron con fines partidistas durante época de elecciones (La Jornada, 13 de octubre de 2005, “En 13 estados la aplicación del Fonden coincidió con celebración de comicios”, sección Política).

63 La Jornada, 5 de junio de 2000, “Condicionan partidos entrega de ayuda en Valle de Chalco”, sección Estados.

64 Para Inam, las agencias de planificación tienen un gran repertorio de rutinas especializadas, las cuales pueden ser implantadas, modificadas y aplicadas rápidamente, de forma adecuada, en circunstancias de crisis (2005: xiii).

65 La Jornada, 25 de junio de 2007, “Prevén construir emisor oriente para evitar inundaciones en la zona metropolitana”, sección Capital.

66 Aunque Tierney se refiere a la oportunidad de obtener un beneficio económico por la reconstrucción de los espacios golpeados por un desastre, los beneficios también pueden traducirse en términos políticos.

67 Para James Short Jr., el riesgo no tendría por qué asumir una connotación negativa. Por esa razón, éste plantea una definición neutral del concepto donde se considera sólo como la probabilidad de un evento futuro (1984: 711).

68 A pesar de que su estudio es sobre reubicaciones posdesastre, el planteamiento sobre los efectos negativos de éstas no cambia debido a las afectaciones que esta medida genera en la estructura social de la comunidad.

69 Aunque éstas son algunas de las características que utiliza Gisela Hernández para describir la situación que guardan los desplazados internos —entendiendo por esto a aquellas personas o grupos de personas que se han visto forzados u obligados a escapar, huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, situaciones de violencia generalizada, violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida (Hernández, 2008: 81)—, estas consecuencias también son planteadas por Michael Cernea, quien analiza los impactos de lo que denomina desalojo deliberado en proyectos de desarrollo. De acuerdo con el autor, “las características del desalojo obligatorio son que desencadena un profundo y repentino desgarramiento de los modelos existentes de organización social” (Cernea, 1995: 231).

70 En ese sentido, el autor plantea que el desalojo causa diversos problemas en el individuo, como son desarraigo, alienación, desesperanza, impotencia, débil cohesión social, reduce su nivel de iniciativa y su capacidad para actuar colectivamente (Cernea, 1995: 235).

71 Este tipo de situaciones son observadas por Macías en el caso de Tecolototlán (Veracruz), en donde los terrenos elegidos para la reubicación de la población afectada por las inundaciones de 1999, se encontraban en una zona de riesgo, mientras que, en el caso de La Nueva Junta de Arroyo Zarco (Puebla), la calidad de las casas construidas para los damnificados, por las intensas lluvias de ese año, era deficiente —castillos mal colados, paredes construidas con poco cemento y ventanas sobrepuestas— (Macías, 2008: 69).

72 El Universal, 1o. de febrero de 2001, “Demolieron casas de 165 familias”, sección Estados.

73 Para Macías, los agentes interventores en las reubicaciones deben ser conscientes de que no existe en el país un diseño específico para llevarlas a cabo y de que, en el caso de aquellas que han sido realizadas, se han ejecutado con recursos provenientes de instrumentos construidos ex profeso (2008: 9).

74 Como es el caso de las familias que habitan las colonias Verónica Castro, Mirador, Forestal, Lengüeta, Parque Metropolitano, 15 de Septiembre y Ampliación Malacates (invasiones permitidas por autoridades como pagos políticos) en Cuautepec Barrio Alto, delegación Gustavo A. Madero, las cuales se niegan a ser reubicadas o aceptar créditos para viviendas de interés social, pues no están dispuestas a comenzar de nuevo (El Universal, 26 de marzo de 2002, “Viven 5 mil familias en zonas de riesgo de Cuautepec, acusan”, sección Distrito Federal).

75 La Jornada, 13 de octubre de 2005, “Falta previsión”, sección Opinión.

76 En ese sentido, la atención de los desastres, en lugar de enfocarse en asistir a los afectados (dar comida y otros bienes) debería coadyuvar a su desarrollo (Wijkman y Timberlake, 1984: 124).

77 Tierney señala la forma en que el sistema capitalista logra obtener beneficios de la destrucción creativa que producen los desastres. Tras el paso de Katrina, hubo políticos que aprovecharon el paso del huracán para permitir la reconstrucción de la ciudad y excluir a los pobres de los desarrollos residenciales (Tierney, 2007: 512).

78 La hipótesis de Klein es que situaciones como las que producen los desastres generan un shock en los individuos, lo que es aprovechado por los gobiernos para emprender medidas impopulares y dolorosas. De acuerdo con la autora, ésta ha sido la base sobre la cual ha operado la aplicación de políticas neoliberales en diferentes partes del mundo. En el caso de Katrina, Klein señala que para muchos políticos y empresarios el huracán había limpiado a Nueva Orleans de los pisos de protección oficial. Para Richard Baker, congresista republicano, Dios había logrado lo que ellos no habían podido hacer, mientras que para Joseph Canizaro, constructor, era la oportunidad para empezar de nuevo, pasando la página, con lo cual se abrían grandes oportunidades de negocio (Klein, 2010: 24).

79 Para Sergio Flores, investigador de la unam, decir que la culpa de las inundaciones es de las personas que tiran basura en las calles y barrancas es un acto que busca inculpar a alguien más de los rezagos y falta de mantenimiento que presenta el drenaje de la ciudad (El Universal, 9 de septiembre de 2003, “Denuncian desatención al drenaje”, sección Distrito Federal).

80 La Jornada, 12 de junio de 2000, “En Chalco, temor al olvido”, contraportada.

81 En 2007 la colonia Ampliación Emiliano Zapata, en Ixtapaluca, experimentó una nueva inundación a causa del desbordamiento del canal Guadalupe Victoria, la quinta en dos años. Por esta razón, pobladores como María Luisa Anaya Vargas referían que, sin importar el partido político, seguían sufriendo de inundaciones (La Jornada, 21 de mayo de 2007, “Se inundan de aguas negras al menos 500 casas en Ixtapaluca”, sección Estados).

82 Para la población de Chalco, el 31 de mayo de 2000 (fecha en que se fracturó un muro del río de La Compañía) la cantidad de lluvia que cayó no fue la causa de la inundación que sufrieron; lo que ocurrió es que el canal ya presentaba fracturas, las cuales habían sido denunciadas a las autoridades, pero nadie les hizo caso (La Jornada, 12 de junio de 2000, “En Chalco temor al olvido”, contraportada).

83 El Atlas de riesgos de la cdmx se clasificó en 2004 como confidencial, razón por la cual, a partir de ese año, y durante diez más, la información contenida en él no sería accesible para la población (El Universal, 7 de febrero de 2004, “Prohíben conocer sobre riesgos en df”, sección Distrito Federal).

84 El Universal, 7 de febrero de 2010, “Ayuda por piedad”, sección Distrito Federal.

85 Con resiliencia diferencial me refiero a las capacidades que desarrollan los individuos y ecosistemas para hacer frente y recuperarse de los efectos generados por los desastres a los cuales están expuestos. De esta forma, la resiliencia que se desarrolla ante sismos es diferente a la que se adquiere ante inundaciones, y ésta, a su vez, depende de la recurrencia de dichos fenómenos, de su magnitud, del horario y otros elementos. Por ejemplo, algunas de las inundaciones registradas en la zmcm han ocurrido durante la noche, situación que ha limitado la capacidad de respuesta de las personas. De igual forma, aquellas familias que experimentan inundaciones recurrentes han optado por edificar un segundo nivel a sus viviendas para resguardar sus pertenencias cuando la situación lo amerite; no obstante, lo intempestivo de algunas circunstancias ha impedido salvar parte de sus bienes.

86 Es necesario que las instituciones de gobierno intervengan para asegurar lo que el pnpc 2008-2012 definía como continuidad operativa de la sociedad en sus tres vertientes: la continuidad de operaciones, la continuidad de gobierno y la del desarrollo nacional.

87 En ese sentido, Tierney plantea que eventos como la ola de calor que afectó a Europa en 2003 y a Estados Unidos en 2006, a pesar de las víctimas que produjo, no se convirtió en un problema capaz de producir una movilización generalizada por parte de la sociedad y académicos, como ha ocurrido con los sismos e inundaciones (2007: 508).

88 En Valle de Chalco, como en El Arenal, se les amenazaba a las personas con no entregar ningún tipo de apoyo si aparecían en dos listas; sin embargo, y sin ánimo de tomar una posición a favor de la población, las instituciones encargadas de levantar los censos y registrar las afectaciones podían variar, sin que se tuviese la seguridad de ser considerado en alguna de ellas.

89 En el caso de Chalco, hubo siete colonias en las cuales sus habitantes declararon haber sido ignorados por no ser parte de los damnificados oficiales (El Universal, 11 de febrero de 2010, “Ayuda no llega a todas las zonas inundadas”, sección Distrito Federal).

90 Seguro que utilizó desde 2006 el gobierno ante situaciones de inundación, como las presentadas en julio de ese año, en Iztapalapa, y por las que se entregó cerca de 6 000 pesos a las 226 familias que resultaron afectadas, de acuerdo con la versión oficial (El Universal, 18 de julio de 2006, “Todo bajo control ante lluvia: Sistema de Aguas”, sección Distrito Federal).

91 Este mecanismo también ha sido utilizado por otros órdenes de gobierno, como el municipio de Ecatepec, durante la administración perredista de José Luis Gutiérrez Cureño (2006-2009), cuya póliza cubría daños por hasta 200 000 pesos. Sin embargo, el gobierno empleó este instrumento como una medida coercitiva o de discriminación ya que, para hacer válido el seguro, los dueños de las viviendas tenían que estar al corriente en el pago del impuesto predial y del agua (El Universal, 3 de agosto de 2007, “En Ecatepec piden indemnizaciones”, sección Distrito Federal). Ante ello, cabría preguntarse ¿qué pasa cuando se es inquilino y no se está obligado al pago de ambos impuestos, pero se sufre la pérdida de bienes?

92 Para Wijkman, la experiencia que las agencias de ayuda han adquirido durante las situaciones de desastre, en las que han participado, ha hecho posible que las operaciones de ayuda se conviertan en una oportunidad para fomentar el desarrollo. En las tareas para el desarrollo, como para las situaciones de desastres, no se otorga comida sin pensar —cuidadosamente— en los motivos, necesidades y tiempos. De esta forma, el autor considera que el desastre puede ser un estímulo para que la sociedad experimente un cambio radical, como parece ser el caso de los trabajos del Comité Central Menonita, durante la guerra civil de Bangladesh en 1971. Dicho comité decidió minimizar la cantidad de comida importada y, en su lugar, fomentó la transformación de la mayor cantidad de terreno posible en tierra de cultivo, con lo cual este campamento produjo mucha de su comida (Wijkman y Timberlake, 1984: 125).

93 Una muestra de la transferencia de responsabilidades es el estudio de John Adams, recuperado por José Luis Lezama, donde señala que “la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad para los automovilistas, en el Reino Unido, no disminuyó el número de accidentes viales; más bien lo incrementó, como consecuencia del relajamiento en la conducta del automovilista que, al sentirse más seguro, descuidó su forma de conducir, transfiriendo el riesgo a otros usuarios de los espacios públicos” (Lezama, 2011).

94 Wilches- Chaux señala que ante “la necesidad de fuentes de empleo que garanticen un ingreso para sus habitantes, las comunidades admiten la implantación de fábricas con tecnologías obsoletas y peligrosas que las convierten en fuente de riesgo contra la salud, la vida y la economía de la comunidad entera” (1993: 23). Al respecto, Javier Auyero y Débora Swistun despliegan una serie de evidencias en su estudio sobre una comunidad argentina (2008). Por su parte, Mitchell recupera el trabajo de Alexander Frater (Chasing the Monsoon) en el que presenta una ciudad de Calcuta sumergida en agua. Sin embargo, mientras que algunos consideraban esta situación como un periodo de miseria y sufrimiento, para las personas en condición de calle que habían escapado de contextos de persecución y hambre, Calcuta era un paraíso comparado con aquellos lugares de donde provenían, pues se encontraban allí por decisión propia (Mitchell, 1999: 24).

95 De acuerdo con Douglas, cada organización social tiene su propio portafolio de riesgos (1982: 8).

96 Para Luhmann, en las sociedades antiguas se señalaban los peligros, mientras que en la sociedad moderna se pone énfasis en el riesgo. Sin embargo, se pregunta si la situación actual debe ser caracterizada por un conflicto donde quien toma la decisión y el afectado conforman diferentes lados de una misma distinción entre riesgo y peligro, es decir, entre sociedad antigua y sociedad moderna (2006: 70).

97 El estudio realizado en la cuenca Alta del río Lerma permitió estimar los daños económicos en zonas habitacionales y agrícolas. Entre los participantes se encuentran José Emilio Baró Suarez, Carlos Díaz Delgado, María Vicenta Esteller-Alberich y Georgina Calderón (El Universal, 7 de junio de 2007, “Crean un método para evaluar daños por inundaciones”, sección Distrito Federal).

98 El Universal, 2 de julio de 2001, “Vulnerable, Edomex ante las inundaciones, alertan”, sección Estados.

99 En 2006, ante las inundaciones registradas en Valle de Chalco, transportistas de la zona oriente del Edomex aumentaron 60 % sus tarifas, con el argumento de que el cierre de la carretera México-Tláhuac aumentaba al doble la distancia recorrida (La Jornada, 12 de octubre de 2006, “Suben 60 % pasajes en Chalco por inundaciones”, sección Estados).

100 De acuerdo con Sergio Flores, “la calle es uno de los elementos primordiales de análisis sobre vulnerabilidad y riesgo urbano debido a que es la unidad espacial donde se manifiestan los procesos urbanos y diversas relaciones socio-espaciales” (2001: 114).

101 La causa de su angustia se debe a que con la lluvia el agua se filtra por las paredes, brota por la tasa del baño y la coladera. Aunque reconoce que esta situación no sólo se debe a las lluvias y al mal funcionamiento del drenaje, también considera que hay una responsabilidad de los vecinos porque tiran basura en las alcantarillas (La Jornada, 1o. de julio de 2007, “En temporada de lluvias, varias colonias de Iztapalapa viven con el Jesús en la boca”, sección Capital).

102 Así lo refiere la señora Remedios Trejo (El Universal, 8 de julio de 2010, “Viven zozobra por lluvias en Ixtapaluca”, sección Estado de México).

103 De acuerdo con Fernanda Mendizábal, “un desastre provoca o conlleva a situaciones de crisis emocionales en toda la comunidad. De la intensidad o gravedad del suceso dependerán las reacciones individuales y colectivas. Sin embargo, el impacto a nivel personal es muchas veces invisible y estará en función de la estructura y salud mental de los seres humanos que la vivan. Las reacciones de los individuos son insospechadas […] En el caso de la colectividad, sucede lo mismo, manifestándose al mismo tiempo reacciones positivas y/o negativas que pueden identificarse en el corto, mediano y largo plazo” (Mendizábal, 2001: 60).

104 El Universal, 7 de septiembre de 2010, “En Valle Dorado persiste el temor”, sección Estado de México.

105 El Universal, 22 de julio de 2010, “Piden a cndh investigar inundación en V. Dorado”, sección Estado de México.

106 La cndh solicitó a la cna información sobre las inundaciones en Valle de Chalco con el propósito de establecer si hubo incumplimiento en las recomendaciones presentadas en el año 2000 por el mismo fenómeno (El Universal, 25 de febrero de 2010, “cndh pide informe a Conagua de inundación en Chalco”, sección Estado de México; El Universal, 25 de febrero de 2010, “Chalco… violación a los derechos humanos”, sección Opinión).

107 Entre quienes fueron señalados se encontraban militantes del pan y diputadas federales del prd (El Universal, 18 de marzo de 2010, “En río revuelto, pesca de votantes”, sección México).

108 Los Arenales es un complejo habitacional construido a espaldas del aeropuerto internacional de la Ciudad de México para albergar a damnificados de los sismos de 1985. Sin embargo, ésta es sólo una parte de una colonia dividida en cuatro secciones. A pesar de que sus fundadores formaron parte de grupos organizados de la sociedad civil, lo que explica el activismo político de la zona, ésta se constituye en un área conflictiva con altos índices de violencia y problemas de drogadicción (El Universal, 18 de marzo de 2010, “Pugna por el poder atascó drenaje”, sección México). Problemas que pudieron corroborarse durante las entrevistas realizadas a la población en 2007 —dentro del proyecto sobre calidad de vida en la zmcm—, en 2010 durante la contingencia generada por las inundaciones y en 2012 mediante entrevistas a la población.

109 Como ocurrió con las comunidades aledañas al volcán Popocatépetl durante las evacuaciones de 1994, la comunidad se dividió en los tontos y cobardes que aceptaron trasladarse frente a los atrasados y tontos que decidieron arriesgar su vida (Macías, 1999: 66).

110 El Universal, 21 de febrero de 2010, “Domina tensión en entrega de ayuda”, sección Distrito Federal.

111 El Universal, 9 de febrero de 2010, “Calderón culpa a gobiernos anteriores por inundaciones”, sección México.

112 La Jornada, 15 de noviembre de 2006, “Mil familias afectadas por lluvias en Ecatepec”, sección Estados.

113 De acuerdo con el edil, la coordinadora general se comunicó con el director de protección civil del Estado de México, quien le señaló a la coordinadora que en Ecatepec no había riesgo y que la situación estaba controlada (El Universal, 16 de noviembre de 2006, “Ecatepec pide recursos para prevenir desastres”, sección Distrito Federal).

114 El Universal, 5 de febrero de 2010, “Aguas negras causan daños en 4 mil casas de Ecatepec y Neza”, sección Distrito Federal.

2. Sismos en la Ciudad de México
y su Zona Metropolitana

Debido a la estructura geológica de la República Mexicana, en lo general, y de la Ciudad de México, en lo particular, la actividad sísmica se constituye en una de las amenazas inminentes (después de las inundaciones) para la zmcm. Esto se debe a que se localiza en un área (Eje Neovolcánico Transversal Mexicano, que atraviesa la parte centro-sur del país) cuyas características geomorfológicas son tanto el producto como la consecuencia de la actividad sísmica de la zona (Banco Mundial, 2012: 65). Muestra de ello es la transformación que experimentó, entre el Terciario y el Cuaternario, cuando la intensa actividad volcánica dio origen a la Sierra de Chichinautzin, cerrando con ello el sistema hidrográfico del Valle en la parte sur; de esta manera, se convirtió en una cuenca rodeada por grandes sierras, con una llanura en la parte central rellena de depósitos aluviales y lacustres con varias capas de distinto espesor y densidades que responden de manera diferencial a los sismos. A ello se agrega un proceso de asentamiento y fracturas, dentro de sus capas (ddf, 1988b: v) que hacen de éste “un suelo poco apto para sostener eficazmente las estructuras que se han creado” (Reinoso, 2007: 4).

Causas y consecuencias de los sismos

La sismicidad observada en México se debe, sobre todo, al deslizamiento de las placas de Cocos y de Rivera, en la costa del Pacífico,1 por debajo de la Placa Continental de Norteamérica, lo que produce la liberación de energía y sismos (Tonda, s/a).2 No obstante, la República Mexicana también se ve afectada por la actividad que presenta la placa del Pacífico y la del Caribe.3 De acuerdo con el Servicio Sismológico Nacional (ssn) y Gutiérrez et al. (2008: 26), el país se divide en cuatro zonas sísmicas que reflejan la frecuencia de los sismos y la aceleración máxima que se espera alcance el suelo, tomando como referencia los registros históricos y la aceleración de los temblores ocurridos durante el último siglo.4

La zona A comprende aquellas áreas donde en cien años no se han tenido registros de sismos y, en caso de que ocurran, no se espera que se presenten aceleraciones mayores a 10 % del valor de la aceleración de la gravedad (entre los estados que presentan esta clasificación se encuentran Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Yucatán, casi todo Quintana Roo y Campeche, más de la mitad de Chihuahua, Durango, Zacatecas y San Luis Potosí, así como una pequeña parte del norte de Veracruz). Por su parte, las zonas B y C son aquellas que presentan una menor frecuencia o una alta aceleración, pero sin sobrepasar 70 % el valor de la aceleración de la gravedad (en esta categoría se encuentran la cdmx, Tlaxcala, Hidalgo, Querétaro, Guanajuato, Aguascalientes, Puebla, Morelos, Edomex, Tabasco, Sinaloa y Sonora, casi toda la península de Baja California, Veracruz, Nayarit y Chiapas, así como una parte de Campeche, Oaxaca, Guerrero, Michoacán, Jalisco, San Luis Potosí, Zacatecas, Durango y Chihuahua).5 La zona D comprende el área donde se han reportado los grandes sismos, la mayor recurrencia y aceleraciones que sobrepasan 70 % el valor de la gravedad (los estados que se ubican en esta área son Colima y una parte de Baja California, Jalisco, Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas).6

No obstante que la Ciudad de México se localiza en la denominada zona B, su clasificación no considera la amplificación que el movimiento sísmico puede presentar como consecuencia de dos condiciones: la fuente del sismo y el tipo de suelo.7 En el caso del suelo, la zmcm se divide en tres tipos: una zona firme o de loma, que comprende las partes más altas de la cuenca, con un tipo de suelo que muestra poca incidencia sísmica. Otra, denominada zona de transición, con características intermedias entre el suelo firme y la zona de lagos, mientras que la tercera abarca la zona lacustre de la cuenca, por lo que su composición favorece la amplificación de las ondas sísmicas (ssn, s/a). Asimismo, de acuerdo con Carlos Valdés (2011), esta última zona puede dividirse, a su vez, en cuatro zonas atendiendo los mismos criterios de sismicidad (figura 12).8

Por lo que respecta a la fuente, de acuerdo con Reinoso, la zmcm es afectada por sismos de diversos tipos e intensidades que tienen, al menos, cuatro fuentes: 1) temblores locales, los cuales se originan cerca o dentro de la cuenca con magnitudes menores o iguales a 5.5º Richter; en algunos casos este tipo de sismos pueden afectar a las zonas firmes y no generar grandes daños a la zona lacustre;9 2) temblores tipo Acambay, con magnitud menor o igual a 7º Richter, cuyo origen se ubica en la placa de Norteamérica;10 3) temblores de profundidad intermedia de falla normal, surgidos en la placa de Cocos con una magnitud igual a 6.5º Richter; y 4) temblores de subducción (cuando una placa se desliza debajo de otra), los cuales llegan a alcanzar más de 8.2º Richter y, pese a la distancia entre el epicentro y la ciudad, constituyen la mayor amenaza debido a las características que presentan las ondas sísmicas y el tipo de suelo.11 Por esta razón, cualquier sismo de magnitud importante que ocurra entre Jalisco y Oaxaca representa, en algún grado, un peligro para la ciudad y sobre todo para la zona lacustre (Reinoso, 2007: 5).

Así lo demuestran diferentes estudios (Pineda y Ordaz, 2004; Lomnitz, 1988) que han analizado los registros de la Red Acelerográfica de la Ciudad de México (racm) para explicar el comportamiento diferencial de las ondas sísmicas a lo largo de la cuenca de México. En el caso del sismo registrado el 25 de abril de 1989, Reinoso (2007: 8) y Pineda y Ordaz (2004: 45) coinciden en que la mayor amplificación se dio en la zona de lagos, mientras que en el norte, oriente y poniente —donde incluso algunas estaciones no registraron el movimiento telúrico— se presentó un efecto de atenuación de la onda sísmica (figura 13).12 Esta situación explica, en parte, los daños generados por los sismos de 1985, los cuales registraron en la parte central una mayor variación en sus movimientos,13 con respecto a las zonas de suelo firme, por lo que en esta área el sismo alcanzó una intensidad entre cinco y seis veces mayor a la observada en otras partes de la cuidad (ddf, 1988b: ix).

No obstante, Lomnitz (1988) señala que es necesario observar todas las causas y no solamente aquella(s) que concuerda(n) con determinada(s) teoría(s). En ese sentido, considera que los factores que explican la catástrofe producida por los sismos de 1985 son por el tipo de suelo que existe en el centro de la ciudad; que las ondas producidas por el sismo (no lineales y de corta duración) generaron deformaciones en el terreno; la ubicación geográfica de la Ciudad de México, dentro de un punto de convergencia de riesgo sísmico; la falta de un programa efectivo de prevención de desastres; la magnitud del sismo —aunque éste no fue mayor a otros que afectaron a la Ciudad de México en los últimos cien años— y el crecimiento demográfico —no obstante que la zona con mayores daños presentaba una tasa de crecimiento menor a la de otras áreas menos afectadas—. De este modo, el autor considera una serie de elementos que, en conjunto, conforman una explicación amplia sobre el proceso de desastre producido a partir de los sismos de 1985, aunque deja fuera otros que sin duda tuvieron un papel importante.

Con base en lo anterior, considero necesario plantear algunos elementos que pueden adquirir relevancia ante un sismo de magnitud y características similares a los de 1985, e incluso ante escenarios no previstos o con baja probabilidad. El primer elemento que me interesa resaltar es el riesgo que representan las fallas geológicas; si bien, la magnitud que éstas manifiestan no sobrepasan ni la mitad de la intensidad que exhiben los sismos de subducción, el riesgo radica en que tienen un epicentro muy cercano a la superficie, por lo que las regiones cercanas o poblaciones asentadas sobre ellas están expuesta a la actividad sísmica (ddf, 1988b: 72). De acuerdo con Ovando Shelley, aunque se activara alguna de las fallas profundas que atraviesan la cuenca de México,14 los sismólogos (aparentemente) no están preocupados porque no hay datos que apunten a que los pequeños sismos que éstas generan vayan a producir afectaciones importantes (Ovando, 2010: s/p).

El segundo elemento que se ha de considerar son las repercusiones que puede tener el proceso de hundimiento diferencial del suelo, toda vez que la vulnerabilidad de la ciudad se ha visto potenciada como consecuencia del debilitamiento que éste genera a su vez en algunas estructuras, razón por la cual la vulnerabilidad de la ciudad ante un sismo no sólo depende de la observancia, adecuación y cumplimiento de la normatividad en materia de protección civil o construcción, ni de los cálculos con los que se proyectan las edificaciones, sino también está mediada por este otro factor que, en palabras de Reinoso, aún no ha sido y no puede ser incorporado ni en los cálculos ni en el diseño de las construcciones.

Aunque se ha corroborado que las afectaciones por este fenómeno ya son importantes, se considera que no es tan grave el problema (Reinoso, 2010). Pese a que puede provocar una inclinación en los edificios, aumentando con ello la probabilidad de colapso ante un sismo importante. Asimismo, el hundimiento diferencial puede generar, en algunos casos, daños a la cimentación y fracturas en la estructura de los propios inmuebles o en los contiguos, lo que se constituye en un factor adicional de riesgo (Reinoso, 2007: 4).

Otro elemento que se debe resaltar es lo impredecible de los sismos, en cuanto periodo y origen,15 por lo que, a pesar de los avances alcanzados con el Sistema de Alerta Sísmica (sas) y la integración del Sistema de Alerta Sísmica de Oaxaca (saso) para conformar, entre ambos, el Sistema de Alerta Sísmica Mexicano (Sasmex) (Espinosa et al., 2011: 155), se tienen áreas que aún no han sido cubiertas por este sistema y en las que se pueden producir sismos de magnitud importante para la zmcm. En ese sentido gira la propuesta presentada por el gobierno de la cdmx y las autoridades federales de expandir la red de censores sísmicos hacia áreas no cubiertas y, como ha registrado el ssn durante sismos superiores a los 5º Richter, que repercuten de manera diferencial en la zmcm (figura 14).

El cuarto elemento que se ha de considerar es la escasa o nula supervisión y mantenimiento que reciben tanto las estructuras edificadas como el equipamiento urbano, toda vez que éstas sufren un deterioro con el paso del tiempo, a causa de las técnicas de construcción empleadas, por el hundimiento que presenta la ciudad y como consecuencia del debilitamiento que genera la actividad sísmica en dichas estructuras,16 por lo que el problema se puede plantear en dos vertientes: por un lado, la falta de una cultura y recursos que permitan un adecuado mantenimiento de las estructuras y, por otro, las dificultades y limitaciones técnicas para atender la diversidad de problemas que presenta la cdmx, en particular su vulnerabilidad sísmica. Además de los problemas de diseño, respuesta de las estructuras, hundimiento de la ciudad,17 mantenimiento de inmuebles y variedad de fuentes sísmicas, se carece de información suficiente sobre aquellos sismos distintos a los de subducción de placas y la forma en que el suelo y los inmuebles responden a los diferentes movimientos telúricos que reúne y puede presentar la zmcm,18 por lo que la respuesta a este tipo de situaciones no sólo debe ser técnica o normativa, sino social, es decir, además de conocer la respuesta del suelo y de los inmuebles a los movimientos telúricos, así como la situación de vulnerabilidad estructural que guardan, es necesario conocer la respuesta de la sociedad a los sismos y la vulnerabilidad que presenta ante este riesgo.

Por otra parte, como ha quedado de manifiesto con sismos experimentados en diversas partes del mundo, en la actualidad los desastres por este fenómeno cada vez están menos relacionados con problemas de ingeniería o estructuras sismorresistentes —aunque el problema estructural sigue estando presente en edificaciones viejas y algunos edificios con problemas de construcción—,19 sino con problemas de organización, cumplimiento o existencia de una normatividad en la materia y con amenazas múltiples20 o colaterales.

Incluso cuando se pudieran evitar todos los vicios o problemas que representa la construcción de edificios seguros, éstos siempre estarán sujetos a un determinado umbral y a una serie de condiciones que pueden ser rebasadas como consecuencia del fenómeno o por las propias circunstancias que produce el desastre.

Con base en ello, se puede plantear que el riesgo sísmico está mediado por la observación y el conocimiento de expertos y funcionarios que reconocen que hay procesos o elementos sobre los que carecen de información, por lo que no es posible edificar construcciones 100 % seguras (Ovando, 2010). En otras palabras, la evaluación y mitigación de los riesgos, en este caso el sísmico, están mediadas por lo que Beck refiere como “nuestro no saber”, donde se incluye a los propios expertos, instrumentos de medición y a las teorías (2006: 13).

Aunado a lo anterior, específicamente relacionado con las amenazas múltiples o colaterales, Quarantelli (1996: 37) y Mitchell plantean que la conjugación de agentes naturales y tecnológicos constituyen una gran variedad de amenazas que amplifican los escenarios de desastres, las consecuencias de éstos y su frecuencia. En particular, Mitchell considera que tres amenazas tecnológicas representan un problema si se combinan con algún fenómeno natural. En primer lugar se encuentran aquellas sustancias o actividades que se consideraron inofensivas hasta que la evidencia científica o la experiencia humana demostraron lo contrario, por lo que ellas implican amenazas insospechables. En segundo lugar, la gestión inadecuada de amenazas puede acarrear fallas en los sistemas de control y, en tercer lugar, las amenazas pueden ser usadas de manera consciente para causar daño (Mitchell, 1999: 35).

Por esta razón, es importante reconocer las limitaciones que cualquier medida presenta y establecer que, por más baja que sea la probabilidad de un evento, éste debe tenerse en cuenta dentro de los posibles escenarios de riesgo, toda vez que suele existir: 1) una probabilidad de error, 2) problemas de ética y profesionalismo de algunos individuos encargados de las tareas de ejecución y supervisión de sistemas o procesos o 3) como consecuencia del encadenamiento de situaciones producidas a partir del desastre. De esta forma, se evitará la construcción de una falsa seguridad en la que se subestima al riesgo o, en su caso, la falta de credibilidad, descalificación y desconfianza en las instituciones y autoridades, las cuales, en su afán de trasmitir confianza y reducir la incertidumbre en la población, elaboran un discurso en el que ostentan una capacidad para mantener el control, cuando una de las virtudes del desastre es, precisamente, poner al descubierto la fragilidad y los problemas de la sociedad.21

Es por ello que se debe evitar la construcción de esta falsa seguridad y, en su lugar, establecer instrumentos de información sobre los riesgos que la población puede enfrentar (ante distintos escenarios), hacerla partícipe de la toma de decisiones e incorporarla en la elaboración e instrumentación de mecanismos para reducir y mitigar el riesgo sísmico. De esta forma, los individuos y la sociedad pueden asumir que se vive en una región con problemas sísmicos, tener una clara percepción de los riesgos que ello implica y, en ese sentido, reducir, en la medida de lo posible, la vulnerabilidad que se experimenta.

Antecedentes sísmicos de la zmcm

Como consecuencia de sus condiciones físicas y geográficas, México presenta una actividad sísmica constante que produjo entre enero de 2000 y marzo de 2012 alrededor de 20 950 sismos con magnitudes mayores a los 2º y menores a los 8º Richter —con base en los reportes sobre sismos recientes, reportes semanales, boletines mensuales y estadísticas que mantiene el ssn—.22 En ese sentido, a diario se registran entre tres y cuatro sismos de baja intensidad y alrededor de noventa con una magnitud mayor a 4º Richter. No obstante, en los últimos cien años sólo se han presentado aproximadamente 160 sismos con una magnitud mayor a los 6.5º Richter (Valdés, 2011).

En el caso de la cdmx, aunque en materia sísmica no se pueda establecer con precisión una periodicidad, las estadísticas señalan que en promedio cada tres años ésta se ve sacudida por algún sismo de 7º Richter o más (ddf, 1988b: 303); pese a ello, entre 2005 y 2012 sólo se presentó un movimiento con estas características.23 En el caso de los sismos de 8º Richter, aunque el promedio señale que cada año ocurren dos sismos con esta magnitud alrededor del mundo (Zepeda y González, 2001: 39), en las últimas dos décadas no se ha presentado alguno con estas dimensiones en nuestro país,24 razón por la cual existe una preocupación entre los especialistas debido a los escenarios que podría generar un sismo con estas características en las costas del Pacífico, en particular, en la denominada brecha de Guerrero.

De acuerdo con Carlos Valdés, los escenarios que podrían presentarse son 1) la sucesión de diferentes sismos importantes con magnitudes distintas, aunque sin consecuencias críticas; 2) un solo sismo de magnitud 8.2º Richter, el cual generaría fuertes movimientos en las estructuras, y 3) aunque menos probable o factible, se podría presentar una situación donde la energía acumulada en la brecha de Guerrero (a lo largo de más de cien años) y la que se ha acumulado cerca de Acapulco (por ejemplo, en donde se originó el sismo de 1957 que ocasionó la caída del Ángel de la Independencia) pudiesen detonar un fuerte sismo mayor a 8º Richter, sin alcanzar los 9º, y producir afectaciones importantes a la capital del país (Valdés, 2011) (figura 15). En cualquiera de estos casos, la preocupación se ha centrado únicamente en la actividad símica que se presenta en la costa del Pacífico y, en particular, en Guerrero.

Sin embargo, en el Eje Neovolcánico Transversal Mexicano también se han producido sismos de magnitud importante como el ocurrido en 1912 en Acambay (Edomex), así como otros de mediana y baja intensidad que han sido percibidos en la Ciudad de México y su zm.25 Aunque las afectaciones y recurrencia de estos fenómenos pueden considerarse como menores con respecto a las generadas por los sismos de subducción en la costa del Pacífico, esta área y los sismos que allí se generan son una fuente importante de riesgo para la zmcm debido a: 1) las afectaciones que desencadenó el temblor de 1912; 2) su cercanía con la zmcm; 3) que los sismos locales presentan una fuerte sacudida y son seguidos de vibraciones rápidas de muy corta duración (Suárez y Jiménez, 1988: 29), y 4) a diferencia de Guerrero y Oaxaca, no se cuenta con un sistema de alerta que permita informar a la población, con la suficiente anticipación, sobre la ocurrencia de un sismo en esta zona.

En ese sentido, como lo señala Valdés, sismos como el de Japón (de 9º Richter en 2011), Haití (de 7º Richter en 2010), Chile (de 8.8º Richter en 2010) y Sumatra (de 9.1º Richter en 2004) no pueden considerarse como sorpresivos debido a que en esas zonas han ocurrido sismos con anterioridad. Por lo cual, en aquellas regiones donde se han presentado sismos importantes lo único que hay que hacer es esperar para que se acumule energía y se vuelva a presentar otro sismo (Valdés, 2011: s/p). Por tanto, no tendría que producir sorpresa la ocurrencia de un sismo significativo en aquellas zonas del territorio nacional en donde se haya presentado algún movimiento telúrico en el pasado. Asimismo, no debería descartarse la posibilidad de que ocurran en otras áreas, toda vez que el conocimiento que se tiene sobre la tierra aún presenta limitaciones. Por ello, el riesgo sísmico de la zmcm se constituye a partir de una diversidad de elementos, entre los que destacarían las fuentes y escenarios no previstos, así como las amenazas múltiples como factores de vulnerabilidad para la sociedad.

A diferencia de la época prehispánica, cuando la mayor afectación que podían llegar a producir los sismos era la escasez de alimento —como resultado de los daños que éstos producían al sistema agrícola de los aztecas (chinampas)— (ddf, 1988b: viii), en la actualidad los escenarios de desastre como consecuencia de un sismo pueden ser diversos. En el caso de la Ciudad de México, los sismos de 1985 dejaron el mayor número de muertos (asociado a un fenómeno natural) del que se tenga registro en el país como resultado de la conjugación de diversos factores, entre los que las autoridades de la cdmx y autores como Lomnitz resaltan la magnitud del fenómeno (el segundo sismo de mayor intensidad registrado en México), el tamaño y la densidad poblacional (aunque la población registró un decremento con respecto a la que había en 1979 —último sismo antes de 1985— y se duplicó en relación con 1957 —cuando un sismo derrumbó el Ángel de la Independencia—) (ddf, 1988b: vii), así como las condiciones de los inmuebles e infraestructura, la utilización de edificaciones para actividades distintas para las que fueron diseñados, la calidad de la construcción y la escasa cultura que existía entre la población de la cdmx con respecto al riesgo sísmico (a pesar de ser una zona con una intermitente actividad sísmica).

En el caso de la actividad sísmica local, ésta se concentra principalmente en los márgenes oriental, occidental y sur de la cuenca de México. De acuerdo con Suárez, “son frecuentes los reportes de sismos a lo largo de la Sierra de las Cruces (Cuajimalpa, Lomas de Plateros, Olivar del Conde, etcétera), de la Sierra del Ajusco y en el Vaso de Texcoco” (1988: 30).

Factores de vulnerabilidad sísmica en la zmcm

Si tomamos en cuenta los temblores registrados después de 1985, los cuales presentan una magnitud similar a la de otros ocurridos a inicio del siglo pasado en la costa del Pacífico, y que ocasionaron serias afectaciones a la ciudad, se puede observar que el tamaño de la población, por sí mismo, no ha sido un determinante en el nivel de afectaciones, toda vez que en 1995 y 2003 la población de la cdmx era similar a la de 1985, mientras que la de la zmcm se incrementó en casi dos y cuatro mil habitantes, respectivamente. Ahora bien, aunque la intensidad de estos sismos y los presentados después no hubiesen alcanzado una amplitud importante para generar afectaciones graves a la ciudad, se puede observar que el aumento de la población en la zm ha dado como resultado el poblamiento de áreas poco propicias para su urbanización, sin que se presenten afectaciones graves dada la poca frecuencia e intensidad que ha presentado este tipo de fenómenos en el área (figura 16).

Por esta razón, considerar el tamaño de la población como el nivel de riesgo sísmico al cual está expuesta la Ciudad de México ha dejado de tener el peso que le adjudicaban las autoridades de la ciudad, en su Estudio sobre sismicidad en el Valle de México (1988), a la luz de las evaluaciones realizadas sobre las causas del desastre, los cambios a la normatividad en materia de construcción y protección civil, al número de muertos que produce este fenómeno en relación con otro tipo de amenazas naturales y a la cantidad de personas muertas que dejaron los sismos de 1985, con respecto a la población total de la cdmx. En ese sentido, las estadísticas, los elementos antes mencionados y las experiencias sísmicas que se presentaron en 2010, en diferentes partes del mundo, permiten plantear que los desastres por sismos obedecen cada vez menos a un problema de ingeniería —lo cual no significa que ésta deje de estar presente— ni a la densidad poblacional, sino al tipo de estructura social y características de la población. Es decir, hay una población que de forma consciente o inconsciente se ubica, por diversas razones, en condiciones de riesgo, desconociendo, por un lado, el verdadero tipo de afectaciones que puede sufrir y, por otro, la forma y los elementos para responder a diferentes escenarios.

Una muestra de los avances en materia de ingeniería lo constituyen edificios como la Torre Mayor y otra serie de inmuebles, en la zona de mayor riesgo sísmico, que dan cuenta del avance en materia de estructuras sismorresistentes, mientras que, por otro lado, se presentan situaciones en las que, no obstante los avances técnicos y la normatividad en la materia, hay un incumplimiento de las normas para garantizar la seguridad de las estructuras y, por ende, de la población que hace uso de ella. Así lo señala un estudio realizado por ingenieros de la unam y de la uam a 50 edificios construidos en los últimos diez años en las zonas afectadas por los sismos de 1985. De acuerdo con el estudio, entre 15 y 20 % de estos inmuebles no cumplen con el reglamento de construcción de la cdmx.26

Esta situación no es para Luis Esteva y Eduardo Reinoso un problema de corrupción, sino de ignorancia, incompetencia y falta de responsabilidad —aunque haya implícito un interés por abaratar costos—. En palabras de Reinoso (2010):

Esto fue el resultado no deseado de la política implementada por el Bando 2, en 2004, la cual buscaba, entre otras cosas, el rescate de la parte central de la ciudad mediante su repoblamiento, detener el crecimiento de la capital hacia las áreas verdes y zonas de recarga de mantos freáticos, así como la reducción de trámites, y con ello erradicar la corrupción que éstos generaban. No obstante, este instrumento depositaba la responsabilidad en una figura denominada director responsable de obra (dro), que en la práctica carecía de las facultades para lograr el cumplimiento de la norma. En realidad, se terminaba haciendo lo que el dueño del edificio quería. En caso de que el dro se negara a avalar la obra, entonces éste era sustituido por otro que aceptara dar su visto bueno. Por esta razón, hoy se tienen construcciones nuevas (viviendas) que están mal diseñadas, mal hechas y con errores evidentes en colonias como la del Valle, la Roma, la Condesa, entre otras, donde a partir del Bando 2 surgieron de la nada desarrolladoras con el único interés de hacer negocio, ni siquiera con la intensión de construir mal, pero sí reduciendo costos y con poco profesionalismo (situación que contrasta con las oficinas corporativas, en donde detrás de la obra hay un buen despacho de ingenieros y arquitectos, los cuales, por la cantidad de recursos económicos invertidos en ella, no requieren de un reglamento, sino de profesionales que hagan bien su trabajo). De esta forma, hoy se tienen muchos edificios en mal estado.

Lo anterior no hace más que confirmar el señalamiento de Ben Wisner sobre cómo las situaciones que a menudo se consideran normales son las verdaderas causantes de las afectaciones que sufre la sociedad. En este caso, el ánimo de lucro, la falta de profesionalismo, la nula supervisión, la política pública, la corrupción y la mala ubicación han generado una situación de vulnerabilidad para un segmento de la población que confió en la responsabilidad que tanto inmobiliarias, en su calidad de ejecutoras, como gobierno, en su calidad de ente supervisor, tienen en la edificación de inmuebles destinados para vivienda. En ese sentido, Wisner considera que, a pesar de la reputación que se les ha atribuido a los fenómenos naturales, el análisis de los desastres no debe estudiar al fenómeno como si éste ocurriera de manera aislada a la estructura social, sino mostrar cómo los riesgos de desastre se relacionan con la vulnerabilidad que las personas crean en su quehacer cotidiano (Wisner et al., 2003: 3).

Políticas públicas ante sismos

En México, la política pública en materia sísmica ha sufrido modificaciones a partir de la experiencia que han dejado estos fenómenos. Sin embargo, debido a las limitaciones que impone la identificación puntual de la(s) fuente(s) de un sismo y, por ende, su predicción, una de las características que ha presentado la respuesta del gobierno ha sido su carácter reactivo.27 Si bien la política pública en desastres prácticamente no existió hasta después de los sismos de 1985, se pueden encontrar en diferentes fuentes algunos indicios sobre distintas intervenciones del gobierno a lo largo de la historia sísmica del país. De esta forma, durante la segunda mitad del siglo xix se presentó por primera vez una medida encaminada a proteger a aquellas personas afectadas por un sismo. Tras el sismo del 19 de junio de 1858, “se empezaron a improvisar una especie de campamentos nocturnos en la Alameda y el Zócalo”,28 a lo cual se agregarían brigadas de auxilio y, en algunas ocasiones, la exención del pago de licencias y permisos a quienes se hubiesen visto en la necesidad de reconstruir sus casas o negocios (ddf, 1988b: 414).29

Pese a estas primeras intervenciones y que los sismos se siguieron presentando, no se tienen más referencias sobre medidas emprendidas por las autoridades hasta 1941, cuando, a raíz de los daños generados por el sismo del 15 de abril, las autoridades emprendieron disposiciones de corte preventivo en las que conjugaban medidas estructurales y no estructurales. De esta forma, se decidió incluir dentro del Reglamento de Construcción de la ciudad, vigente a partir de 1942, el diseño sísmico de estructuras. Posteriormente, como resultado de un nuevo sismo en 1957, se presentaron, por un lado, nuevas modificaciones al Reglamento de Construcción, en las que se incluyó la microzonificación de la ciudad (en función de las características del subsuelo) y, por otro, la instalación de acelerómetros —uno en el centro y otro en cu—,30 con el propósito de conocer el comportamiento de los materiales y los distintos tipos de suelo que presenta la ciudad, así como la respuesta de ellos ante este fenómeno (Reinoso, 2007: 6).31 De acuerdo con Espinosa et al. (2007), la obtención de acelerogramas sísmicos es determinante e indispensable para mejorar las normas de diseño sísmico establecidas en el Reglamento de Construcción de la Ciudad de México, y con ello el incremento en la seguridad de las construcciones.

En ese sentido parecen operar las nuevas modificaciones que se realizaron al marco normativo en 1976, en las cuales se estableció que las estructuras debían ser diseñadas para soportar determinada aceleración máxima. De esta forma, el conocimiento acumulado, sobre el potencial de daños en las zonas de suelo blando, permitió que las normas de construcción fueran cada vez más severas; características que, de acuerdo con Lomnitz, se hicieron presentes desde las modificaciones realizadas en 1957. Sin embargo, esto no fue suficiente para evitar los daños ocurridos durante los sismos de 1985, pues aunque parecen no haber superado la aceleración prescrita por la normatividad, el tamaño de sus amplificaciones —combinado con otra serie de elementos—32 fue determinante en el nivel de afectación que experimentó la Ciudad de México y su población (Lomnitz, 1988). Por esta razón, Reinoso (2007: 6) considera que estos sismos dejaron grandes lecciones sobre la amplificación sísmica (efecto de sitio) que se produce en depósitos lacustres, así como en el diseño de cimentaciones y edificios.

Como se puede apreciar, todas estas modificaciones y medidas emprendidas tuvieron como principal característica haber sido instauradas a partir de la experiencia producida por un sismo, es decir, se constituyen en una respuesta a un fenómeno cuya disrupción es un elemento de cambio técnico-normativo. En ese sentido, cada secuela sísmica representó la incorporación de conocimiento nuevo, lo cual constituye una diferencia importante con la última experiencia producida en 1985 y con el escenario actual. En primer lugar, porque las consecuencias de septiembre de ese año no sólo se limitan a cambios técnico-normativos, sino que abarcan transformaciones en el plano institucional, político y social. En segundo lugar, los avances y retrocesos que se han presentado en las últimas tres décadas se han dado ante situaciones de riesgo, pero no de desastre.33

Por esa razón, se puede afirmar que los sismos de 1985 dejaron una serie de lecciones que han intentado trascender las medidas estructurales, es decir, mostraron que las respuestas a éstos —como a cualquier otro tipo de desastres— no debe descansar sólo en cuestiones de ingeniería sino que deben estar acompañadas de medidas de diversa índole. Bajo esta lógica surgió en octubre de ese año, en primera instancia, la Comisión Nacional de Reconstrucción, órgano de consulta y participación de los sectores social, público y privado, con el propósito de “dirigir adecuadamente las acciones de auxilio a la población damnificada y sentar las bases para el establecimiento de los mecanismos y organismos” de atención para la población afectada en casos de desastres (Ramos y Lara, 1994: 21), tarea para la cual se constituyeron de manera ex profeso seis comités, entre los que destaca el de Prevención de Seguridad Civil, cuya labor consistió en estudiar y proponer acciones concretas sobre seguridad civil —en caso de emergencias—34 y de la cual surgieron las bases para el establecimiento del Sinaproc, órgano encargado de “prevenir, proteger y auxiliar a la población en caso de riesgo colectivo” (inap, 1986: 2).

De esta forma, nació formalmente la política pública en materia de protección civil y de la cual se derivó una serie de instrumentos e instituciones diseñadas y encargadas de atender, mitigar y prevenir —desde mi punto de vista en ese orden de ideas— aquellos desastres que resultan de la presencia de un fenómeno natural o que responden a factores antropogénicos (aunque, en un primer momento, las medidas e instituciones que resultaron de este proceso se enfocaron nada más en aquellos aspectos relacionados con la actividad símica). En ese sentido, el tema ha transitado por diferentes etapas donde se pueden hacer señalamientos a favor y en contra; sin embargo, con independencia de los posicionamientos, la existencia de una política pública en materia de protección civil y su discusión son aspectos que se deben resaltar porque permiten, por un lado, retomar y realizar ajustes en un tema que forma parte de la agenda de gobierno desde hace tres décadas y, por otro, posibilita (mediante la recuperación y uso de la memoria colectiva) el señalamiento de errores cometidos en el pasado y que parecen seguir repitiéndose.

Esto se debe a que con fenómenos como el de los sismos, cuya recurrencia u origen no es posible delimitar a una temporada o región —como sucede con otros fenómenos naturales—, se corre el riesgo de caer en el “síndrome de la normalidad”, el cual consiste en creer que es poco probable o imposible que ocurra un desastre (ddf, 1988a: 7).35 Por tanto, es importante que gobernantes y gobernados no olviden o subestimen la posibilidad de que ocurra un sismo de considerable magnitud que afecte a la zmcm. Por esta razón, y tras más de treinta años de no haber ocurrido una situación de desastre (por sismos) en la Ciudad de México y su zm, resulta difícil evaluar la política pública instaurada para la atención de éstos. Pese a ello, y con base en distintos elementos, se puede presumir que, en caso de un sismo similar a los de 1985, el escenario que resultaría no sería nada alentador.

De acuerdo con Eduardo Reinoso (2010) y Carlos Valdés (2011), las áreas afectadas por un posible sismo proveniente de la brecha de Guerrero serían las mismas que resultaron dañadas en 1985, en las cuales —según un estudio realizado a cincuenta edificios en esas zonas— han surgido, en los últimos diez años, nuevas construcciones que no cumplen con las normas de seguridad estructural ante sismos, situación que, además, ha generado escenarios de riesgo distintos a los que se enfrentaron en 1985. Uno de ellos es el problema de estacionamientos en la ciudad y por el cual el reglamento de construcción estableció la obligación de proveer a los edificios, para uso habitacional, de ellos, medida que ha demandado la asignación de una superficie importante, toda vez que en la actualidad las familias de clase media poseen uno o dos autos, lo que ha generado un grave problema debido a que, por lo general, la planta baja de los inmuebles ocupan estos espacios,36 lo cual constituye una condición seria de vulnerabilidad estructural 1) por la debilidad que produce en las construcciones y 2) porque los edificios de entre cuatro y veinte pisos son los que presentan mayores afectaciones por el tipo de respuesta que éstos muestran ante un movimiento telúrico. Además, hay que considerar que existen inmuebles (sobre todo en la zona de suelo lacustre) que por su edad se verán afectados o difícilmente resistirían un sismo de magnitud importante (Reinoso, 2010).

Ante este escenario, el gobierno de la cdmx decidió crear el Instituto para la Seguridad de las Construcciones, con el objeto de mantener un control sobre los edificios nuevos y los ya existentes, mediante el “cumplimiento de las normas y medidas de seguridad estructural, de diseño urbano y arquitectónico, y en materia de instalaciones” (liscdf, 2010: 1).37 Con esta medida, el gobierno de la capital retomó formalmente la responsabilidad perdida, a partir del bando 2, de vigilar, supervisar y, sobre todo, prevenir los posibles escenarios de desastre que resultarían del colapso de inmuebles ante un sismo como consecuencia de la irresponsabilidad y negligencia tanto de particulares como de autoridades.

Otro elemento que se debe considerar, de acuerdo con Reinoso, es la consolidación de nuevas áreas, posteriores a 1985, las cuales pueden presentar daños significativos como consecuencia del tipo de suelo y por la creencia de que las zonas afectadas por un sismo sólo se reducen a algunos puntos de la ciudad, como la colonia Roma o el Centro, y no es así, ya que en la periferia, hacia donde se ha expandido la ciudad, podrían presentarse problemas a causa de la subestimación de daños. Un ejemplo de ello es la zona de Tepepan o algunas otras áreas y demarcaciones donde se presenta tanto suelo firme como suelo lacustre (delegaciones Tlalpan y Coyoacán) (Reinoso, 2010).

Asimismo, habría que considerar la existencia de objetos e instalaciones que pueden producir situaciones no previstas y, en ese sentido, escenarios muy distintos a los observados en 1985. De esta forma, hoy se tienen hornos de microondas, computadoras, un aumento en el número de televisores por vivienda, así como otra serie de aparatos electrodomésticos que implican un mayor consumo eléctrico, que al combinarse con instalaciones viejas u obsoletas, y la existencia de tanques de gas estacionarios con capacidades de hasta 1 000 o 1 500 l, pueden resultar en un mayor número de incendios y explosiones (Valdés, 2011). Aunque estas situaciones son consideradas como elementos que se han de tomar en cuenta por la población, dentro de las medidas de prevención y aspectos que se deben observar en caso de un sismo, el problema con ello es que se presume o se requiere de individuos preparados para atender dichas indicaciones, lo cual no siempre es una premisa correcta.

Política de atención ante sismos

Si bien los escenarios referidos pueden no ocurrir ante un evento sísmico, un análisis sobre los boletines emitidos por la spc (después de un sismo) y la propia política pública, en materia de protección civil, permite plantear que hay una falta de capacidad de las autoridades para actuar ante una situación como la suscitada en 1985. Afirmación que se desprende de la revisión al Plan Permanente ante Contingencias (ppc, s/a) de la Ciudad de México, así como de las situaciones de desastre producidas por otros fenómenos (como las inundaciones en El Arenal en 2010, en donde no parecía existir una coordinación de esfuerzos entre dependencias), de la cantidad de actores involucrados en los diferentes procedimientos que señala el ppc,38 de las múltiples tareas en que participan estos actores y de la duplicación que se puede producir.39 Aunque el ppc establece los procedimientos en caso de un desastre por sismo,40 los cuales se han convertido en prácticas rutinarias del gobierno capitalino después de que ocurre un fenómeno de esta naturaleza y durante los simulacros (como una acción de responsabilidad ante la ciudadanía),41 también es cierto que éstos se han utilizado para construir una noción de seguridad mediante prácticas discursivas que ocultan sus limitaciones.

Como ejemplo, el H. Cuerpo de Bomberos, el cual, pese a las carencias de equipo y personal, es responsable de cubrir múltiples tareas y situaciones, atendiendo solamente a las acciones de rescate y salvamento que establece el ppc, tiene a su cargo: 1) el control y extinción de incendios; 2) el control de fugas, derrames de sustancias y materiales peligrosos; 3) el rescate de personas; 4) la evacuación preventiva de inmuebles de alto riesgo; 5) la remoción de escombros; 6) la búsqueda de personas atrapadas; 7) el acordonamiento de zonas afectadas, y 8) el registro de heridos, fallecidos, damnificados y desaparecidos (ppc, s/a: 127).42 Si bien los incisos 1 y 2 recaen de manera casi exclusiva en esta instancia, no es posible asegurar que ésta pueda atender las múltiples amenazas que se suscitarían ante un desastre por sismo.

En el caso del Edomex, la situación no parece ser mejor que en la cdmx, al menos por lo que se puede deducir de los marcos normativos en materia de sismos,43 aunque presenta algunas diferencias, entre las que destacan la reactivación o activación del Sistema Estatal de Protección Civil en caso de que se presente un evento de esta naturaleza; asimismo, se señala que la encargada de activar y coordinar el programa de protección civil para sismos, cuya vigencia es anual, es la Dirección General de Protección Civil del Edomex, y que la coordinación de las acciones mantendrán (en todo momento) un respeto a la soberanía del municipio (ppcsem, 2011). En el caso de la cdmx se resolvió que ante una situación de desastre por sismos el encargado de coordinar las acciones de atención y respuesta es el Gabinete de Crisis y Reacción Inmediata (gcri), presidido por el jefe de gobierno (prippcs, s/a: 5), el cual operaría desde el Centro Coordinador de Operaciones (cco)44 (ppc, s/a: 12) —que en el caso del Edomex se denomina Centro Estatal de Operaciones de Emergencia—. Aunque, teóricamente, la estructura planteada por el gobierno de la cdmx es la misma que establecería el Sistema Estatal de Protección Civil, la diferencia radica en el ejercicio de mando y control de la situación, ya que el sistema establece (técnicamente) una coordinación, mientras que la estructura impuesta en la cdmx (prácticamente) demanda la subordinación de esfuerzos locales y federales a las acciones emprendidas por el cco.

Aunque estas diferencias podrían ser tan sólo una cuestión de forma, también reflejan otra serie de elementos, como la concepción que se tiene sobre el tratamiento e importancia atribuida a estas situaciones y los diferentes grados de complejidad y escenarios que pueden presentar estas entidades ante el mismo fenómeno. En cualquier caso, parece haber una necesidad de contar con instalaciones que permitan enfrentar de modo adecuado una contingencia causada por un sismo, contar con personal capacitado para auxiliar y atender a la población, lograr una pronta estimación de daños y un rápido restablecimiento para asegurar lo que el pnpc 2008-2012 denominaba la continuidad de operaciones de gobierno y del desarrollo.

En ambos casos, como en los programas federales, la gran ausente sigue siendo la población en general, no obstante que las acciones emprendidas buscan apoyarla, auxiliarla y atenderla, ésta aún no es incorporada, formalmente, a los programas de atención de emergencia. Si bien su participación ha sido concebida en 1) la estructura del Sinaproc, en los sistemas estatales y, sobre todo, en los municipales, 2) en las labores de apoyo a la población y 3) dentro de los programas de capacitación, no ha sido considerada como un recurso de atención de primera instancia, a pesar de que la experiencia ha demostrado que, ante los desastres, las autoridades no cuentan con el personal suficiente o los medios para llegar a todas las áreas, lo cual podría hacer una diferencia en el balance sobre el número de defunciones, heridos, tipo de atención que se requeriría y, sobre todo, en escenarios de amenazas múltiples.

Lo anterior no significa que la población no participe; por el contrario, en muchos casos la primera ayuda que reciben las personas es la de un civil, la cual podría ser mucho más eficiente si fuese incorporada de verdad en las labores de atención y prevención de desastres. En ese sentido, la intervención, participación y organización que las autoridades proponen para los albergues podría funcionar en el primer momento de la emergencia, es decir, una distribución de actividades y responsabilidades entre las personas que de manera voluntaria desean participar de estas labores. Por esta razón, considero que, a pesar de los avances que se han presentado en materia de procedimientos, instituciones y marcos normativos, siguen existiendo problemas en la forma de ver y atender las situaciones de emergencia, toda vez que ésta sigue privilegiando una visión desde arriba de la estructura y desde afuera de los contextos, lo que Hewitt refiere como la visión tecnocrática sobre los desastres.

Política de prevención de desastres ante sismos

En el caso de la política de prevención de desastres por sismos parecen predominar los instrumentos y acciones adoptados por el gobierno federal, en las que existen diferentes elementos susceptibles de señalar. El primero de ellos es la existencia de una política de prevención en la que se incluye la atención, es decir —al menos en el papel— ha sido visualizada como una parte integral de las diferentes etapas del desastre. En ese sentido, se puede decir que la prevención se presenta antes, durante y después del sismo, o al menos así es como se podrían leer las medidas emprendidas por el gobierno federal y las autoridades estatales como parte de la gestión integral del riesgo (gir).

En el ámbito federal resaltan las modificaciones realizadas a diferentes instrumentos dirigidos a prevenir y atender situaciones de desastres, tal es el caso del Fopreden y el Fonden. El Fopreden se fusionó con el Fipreden para constituir un instrumento más eficaz en la prevención de desastres; asimismo, se realizaron modificaciones a las reglas de operación con el propósito de hacer de éste un instrumento más flexible. Por su parte, en el Fonden también se realizaron modificaciones a las reglas de operación, con el objetivo de mejorar la capacidad de respuesta ante una contingencia.45 Sin embargo, y a pesar de ser un instrumento cuyo propósito es la atención, concibe cuatro aspectos preventivos: 1) mejoras y adiciones, las cuales deben ser incorporadas en los trabajos de reconstrucción como medidas de mitigación ante posibles daños —esto es por normas de diseño o construcción—, 2) la transferencia de riesgos mediante instrumentos financieros, 3) apoyo a las entidades para que constituyan sus propios programas de atención de desastres, y 4) un programa de adquisición de equipo especializado por parte de las dependencias y entidades federales que conforman el Sinaproc, con el fin de contar con el equipo apropiado y suficiente para atender situaciones de riesgo y desastre (Gurza, 2011).

Asimismo, el Fonden Reconstrucción46 cuenta con una serie de mecanismos que, además de fungir como elementos de atención, se constituyen en un principio de prevención ante escenarios de desastre. Uno de éstos es el componente de apoyos parciales inmediatos con los cuales se autorizan recursos para acciones emergentes, así como trabajos y obras con carácter urgente.47 Además, este instrumento considera, como parte de las tareas de evaluación de daños, la incorporación de un acervo fotográfico georreferenciado (con coordenadas) sobre las afectaciones, en una base de datos a cargo del Fonden,48 con el propósito de analizar y evaluar el tipo de afectaciones, generar modelos sobre pérdidas, así como la validación de apoyos (Quijano, 2011).

Otro elemento a resaltar son los instrumentos financieros por medio de los cuales se busca transferir el riesgo de desastre al mercado de capitales y, mediante un seguro de exceso de pérdidas, obtener los recursos económicos que permitan enfrentar un desastre ocasionado a partir de un sismo, el cual pudiera superar la capacidad financiera del gobierno.49 De esta forma, el gobierno federal suscribió en 2006 la primera emisión de un bono catastrófico para terremotos (cat-Mex), que es parte de un esquema de seguro respaldado por Swiss Re con cobertura de tres años y con el que se protege a tres zonas del territorio mexicano (sela, 2010: 25). La Zona A, denominada Cocos Noreste, que comprende Jalisco, Colima, Michoacán y una parte de Guerrero; la Zona B, denominada Cocos Central, que comprende Guerrero y Oaxaca; y la Zona C, denominada anillo Ciudad de México. Una vez concluido el plazo de dicho instrumento, en 2009, se emitió uno similar para un periodo de tres años, incluyendo una cobertura por 290 millones de dólares contra huracanes y terremotos (Multi-Cat), bajo los siguientes escenarios: 1) 140 millones para terremotos que ocurran en cualquiera de las tres zonas, antes mencionadas;50 2) 100 millones para huracanes provenientes del Océano Pacífico y 3) 50 millones en caso de que el huracán provenga del Atlántico.51

Por su parte, el seguro de exceso de pérdidas tiene como finalidad brindar protección al Fonden52 en caso de riesgos inferiores a los cubiertos por el Multi-Cat, señalando que: 1) todos los bienes susceptibles de ser apoyados por el fondo estarían cubiertos por este seguro; 2) los riesgos que se cubren son los amparados por el Fonden; y 3) la operación se daría en concordancia con lo establecido en las reglas y lineamientos del fondo, cubriendo con ello todos aquellos eventos que ampare una declaratoria de desastres emitida por la Secretaría de Gobernación (Lobato, 2011). Medidas con las cuales se busca reducir la carga que durante años se ha ejercido sobre el Fonden (figura 17).

Asimismo, y como parte de la política de prevención-mitigación de riesgos de desastres, la Coordinación Nacional de Protección Civil (cnpc) ha establecido un modelo regional donde se agrupa, en función de cierta afinidad de circunstancias, a las entidades federativas con el propósito de construir una mayor coordinación entre estados. En ese sentido, el esquema busca: a) fortalecer la solidaridad interestatal, b) establecer estrategias de comunicación por temporada, c) coordinar acciones de capacitación, difusión y atención de contingencias, y d) compartir equipamiento (Gurza, 2010).53

No obstante todos los elementos y avances que representan en materia de gir y prevención de desastre, bajo el supuesto de que la prevención es una tarea que abarca todas las etapas del desastre, siguen siendo instrumentos concebidos para actuar en caso de emergencia, lo cual no significa necesariamente una equivocación en la estrategia, dada la estructura de acción que establece el Sinaproc.

En ese sentido, el gobierno federal está introduciendo las medidas necesarias en caso de que las autoridades estatales y municipales no cumplan con la parte que les corresponde en materia de prevención de desastres por sismos. Sin embargo, tampoco parecen establecer o generar mecanismos de coerción y sanción a estos ámbitos de gobierno, toda vez que los encargados de observar la normatividad en materia de construcción, usos de suelo y supervisión de estructuras son las autoridades estatales y municipales, las cuales no muestran una verdadera preparación para las tareas de prevención. De acuerdo con Quijano (2010), los esquemas de intervención de los diferentes gobiernos ante fenómenos naturales son reactivos, por lo que los instrumentos de prevención son escasos y limitados. Opinión que, al parecer, comparte Eduardo Reinoso cuando se refiere a la spc de la cdmx como una instancia abocada, principalmente, a la respuesta de emergencias, razón por la cual no van a ver, por el momento, cuestiones de prevención o mitigación relacionadas con estructuras y riesgo sísmico. Aunque lo están haciendo, es un proceso a largo plazo (Reinoso, 2010).

En el ámbito municipal la situación parece ser aún más complicada, toda vez que desde la propia estructura orgánica de las unidades de protección civil no se cuenta con los elementos, el personal y los conocimientos para emprender tareas de prevención. Incluso, en algunos casos éstas parecerían ser un obstáculo para la realización de las tareas abocadas a la reacción, aunque en otros casos reconocen que la tarea de prevención es imposible debido a la propia naturaleza de la protección civil, a la multiplicidad de tareas que deben realizar, a la improvisación, a la coyuntura y la escasez de recursos con los que cuentan. En algunos casos, las disputas políticas y las diferencias con el gobierno de la capital y el federal se constituían —al menos en 2008— en un obstáculo para realizar tareas de prevención. Situación que parece reproducirse en la relación que establecen las unidades delegacionales de protección civil hacia la población, debido a que en muchos casos se observa un desdén y una reticencia hacia la participación de la población y de las organizaciones sociales en las tareas de prevención y atención de desastres.54

En ese sentido, bajo los argumentos antes señalados, se puede afirmar que la política de prevención de desastres en la zmcm, ante cualquier fenómeno, pero sobre todo en el caso de los sismos, no parece mostrar grandes avances, ni ser mejor que la política de atención. Sin embargo, es preciso señalar que, pese a ello, se han logrado avances; el más importante, y quizá el único, sería el sas para la Ciudad de México, en el que descansa (prácticamente) no sólo toda la política de prevención contra sismos de la cdmx, sino la de la zmcm e incluso una parte de la política del gobierno federal. No obstante que las autoridades capitalinas y del Edomex señalan que existen campañas de concientización, simulacros, establecimiento de escenarios de riesgo, modelos de simulación y otra serie de medidas que buscan la creación de una cultura de la autoprotección, se puede considerar que éstas no han dado los frutos necesarios para enfrentar una situación de desastre por sismos, ni mucho menos para asegurar que se tiene a una ciudadanía preparada, por lo que se puede asumir que, sin el sas, las modificaciones a la normatividad en materia de construcción y los instrumentos ideados para reaccionar ante la contingencia, la política de prevención contra sismos en la zmcm sería nula.

Sistema de Alerta Sísmica

Como ya se mencionó, una de las principales fuentes de sismos en México es la energía liberada por la fricción que genera la subducción de una placa sobre otra. En el caso del Pacífico mexicano, en la zona de subducción entre la placa de Norteamérica y la de Cocos, existen varias brechas, como la de Jalisco, Guerrero, Ometepec y Tehuantepec, en las que se presentan sismos con magnitudes que oscilan los 7.8º y 8.2º Richter,55 con periodos de recurrencia de 35 y 80 años entre cada sismo (ddf, 1988b: 19). Por ello, a partir de los sismos de 1985 y tras más de setenta años de no registrar una actividad sísmica importante en la denominada brecha de Guerrero, los sismólogos estiman que en algún punto entre Petatlán y Pinotepa Nacional se presentará la fuente de un sismo (que puede ser) de gran magnitud, el cual afectará a la Ciudad de México y su zm debido a la acumulación de energía que en ella se ha generado.56

Bajo este escenario, las autoridades de la cdmx decidieron apoyar un sistema que permitiera alertar a la población de sismos provenientes de esa zona. Con ese propósito, el Cires desarrolló el sas, el cual genera un aviso sobre la actividad sísmica registrada en las costas de Guerrero, dándole a las autoridades y a la población de la Ciudad de México un tiempo aproximado de cincuenta a sesenta segundos antes de que las ondas sísmicas lleguen desde el epicentro a la ciudad.57

El sistema opera con doce estaciones censoras a lo largo de 275 km de la costa de Guerrero, y emite una señal, la cual debe ser detectada por al menos dos estaciones, a la estación central de registro (Cires). Esta información es analizada por un programa que examina de forma individual los registros que cada una de las estaciones detecta y envían, mediante un sistema de radiocomunicación dual. En caso de que el registro indique una magnitud superior a los 5º Richter, se produce una señal de alerta, la que se difunde sólo a algunos usuarios (alerta preventiva). Si éste supera los 6º Richter, entonces la señal se difunde de forma masiva a todos los usuarios (Cuéllar et al., 2010; Cires, 1995).58

No obstante que la principal amenaza se presenta en la costa de Guerrero, este fenómeno se puede presentar en cualquier otra parte del Pacífico y afectar a la cdmx. Lo anterior se hizo patente el 15 junio de 1999, cuando un sismo de 6.7º Richter que afectó a Oaxaca se sintió en la Ciudad de México. Debido a este sismo, la Dirección de Protección Civil de esa entidad solicitó al Cires el diseño, construcción e instalación del saso. Más tarde, por iniciativa de las autoridades de Oaxaca, del gobierno de la cdmx y de la Secretaría de Gobernación, el sas y el saso se conjuntaron para constituir el Sistema de Alerta Sísmica Mexicano (Sasmex), el cual integra a 48 estaciones censoras (12 del sas y 36 del saso), a las cuales se podrían sumar 90 adicionales para conformar un sistema eficaz de alerta sísmica regional a lo largo de la costa del Pacífico y en otras ciudades vulnerables a fenómenos sísmicos (Espinosa et al., 2011: 155) (figura 18).

El Sistema de Alerta también ha permitido establecer algunos lineamientos a los usuarios de ésta, como la obligación, desde 2009, de contar con un plan interno de protección civil y procedimientos de respuesta ante emergencias, por lo cual las autoridades de la cdmx pueden presumir que más de ochenta escuelas de educación básica y superior, que cuentan con este sistema, tienen un plan interno de protección civil. En el caso del Metro, el sistema cuenta con un radio receptor desde 1992, por medio del cual el centro de control puede emitir instrucciones precisas a los operadores de los trenes (Espinosa et al., 2011: 158). De igual manera, el interés en seguir avanzando en la difusión de la alerta sísmica llevó al Cires, mediante el apoyo del gobierno de la cdmx, a poner en marcha en diciembre de 2008 el sistema de alerta Emergency Alert System-Specific Area Message Encoding (eas-same), por el cual es posible emitir tanto alertas públicas y preventivas, como otro tipo de alertas sobre distintas amenazas naturales de forma auditiva y visual (Espinosa et al., 2011: 158).

A pesar de las ventajas que presenta el eas-same, también tiene algunos problemas y limitaciones. En el caso de los problemas, éstos no han representado mayores contratiempos, toda vez que no se han suscitado sismos importantes ni se han generado inconvenientes ante falsas señales.59 Con respecto a sus limitaciones, éstas se reducen a dos: 1) el acotado rango de epicentros que proporciona y 2) la intensidad del movimiento debe ser superior a 5º Richter para activar una alerta preventiva y de 6º Richter para emitir una alerta pública. Esta situación llevó a algunos funcionarios de la spc a buscar otras propuestas, como el caso de una alerta sísmica basada en un péndulo que detecta movimientos de cualquier tipo, intensidad y origen, lo cual generó fuertes críticas por parte de funcionarios del gobierno federal hacia las autoridades de la cdmx sobre la pertinencia y sustento científico de dicho sistema.

Ante estas situaciones, la tarea de prevención y mitigación más efectiva y simple, pero la más difícil de aplicar, se constituye en tres elementos: 1) respeto a las normas, 2) la observancia de las leyes y 3) la realización, de manera ética y profesional, de las tareas que a cada persona le corresponde llevar a cabo, sean funcionarios, población o profesionistas.

Factores sociales en torno
a los escenarios de riesgo por sismos

Se han señalado los elementos físico-geográficos y las decisiones que, desde la política pública, se han tomado para enfrentar el problema de los desastres por sismos en la Ciudad de México y su zm. En ese sentido, estos factores permiten dar cuenta de diferentes componentes que se deben considerar en la respuesta de los diversos actores sociales a este problema.

Un primer elemento a considerar es el económico, debido a que en éste descansan múltiples vertientes. Por un lado, la normatividad y los elementos técnicos refieren que la seguridad de las estructuras guarda una relación directa con los costos, toda vez que las construcciones más resistentes y seguras a sismos requieren de una mayor inversión. De acuerdo con Gutiérrez, la clasificación del país en zonas sísmicas tiene como propósito “proporcionar a los diseñadores y constructores información necesaria para calcular los valores que demanda el diseño de una obra, de tal forma que resulten suficientemente seguras y su costo no sea excesivo” (Gutiérrez et al., 2008: 26). En ese mismo sentido, Francisco Zúñiga (2011) reconoce que, dado que el tema de estructuras sismorresistentes está atravesado por la cuestión económica; la normatividad debe obligar a las personas que quieran construir un edificio con ciertas características a que cumplan con las condiciones de seguridad que exige éste y las características que demanda el terreno; es decir, que realicen la inversión que se requiere y, si no están dispuestas a hacerlo, que lleven a cabo una obra modesta o que la realicen en otra parte de la ciudad donde las características del suelo lo permitan.

Sin embargo, se puede apreciar que, debido a actos de corrupción, omisión, ignorancia, incompetencia, falta de responsabilidad o simplemente avaricia, en muchos casos —por alguno de estos elementos o por la combinación de todos ellos— se tienen estructuras que no cumplen con las normas de construcción vigentes y, por ende, no garantizan un mínimo de seguridad ante sismos.60 Por lo que los costos del colapso de estas estructuras, ante un fenómeno de esta naturaleza, se trasladan directamente hacia particulares y al gobierno.61

Por otro lado, aunque expertos como Reinoso (2010) no consideran a la autoconstrucción un problema —debido a que en México es bastante buena porque ninguna familia invertiría sus escasos recursos en material de mala calidad, porque las casas de ladrillos son resistentes a sismos y porque, dada su altura, su diseño no representa problemas estructurales—, ésta no se escapa de los mismos inconvenientes de seguridad que enfrentan las grandes construcciones a causa de la reducción de costos, una mala supervisión y la falta de conocimientos sobre la normatividad existente, así como sobre técnicas de construcción y cimentación antisísmica. Como lo señala Carlos Valdés, la mezcla de materiales es lo que afecta la respuesta de la vivienda al movimiento sísmico, pues, aunque pueden ser elementos resistentes a sismos, su combinación no es adecuada, toda vez que la forma en que vibran es distinta. Lo ideal es mantener un solo tipo de construcción. En México se pueden ver viviendas en las que se comienza la primera parte con ladrillo y, por alguna razón, se sigue o termina con block o concreto. Asimismo, se presentan otros problemas de construcción en los que las viviendas, al no mantener una separación entre ellas, suelen presentar un golpeteo ante un sismo, presentar problemas de asentamiento a causa del hundimiento diferencial, y una falta de mantenimiento o viviendas no concluidas (Valdés, 2011) (figura 19).62

En ese sentido, los expertos reconocen que no se pueden tener edificios por completo seguros porque, en algunos casos, no se cuentan con los recursos económicos para edificarlos y, en otros, se carece de los conocimientos o técnicas para llevarlos a cabo. Aunque la ingeniería se ha abocado a presentar soluciones que sean suficientemente seguras y susceptibles de ser construidas, la seguridad no puede descansar tan sólo en esta materia,63 a pesar de que ésta ha mantenido vigente el tema sísmico entre las autoridades y la población, impulsando tanto cambios como el cumplimiento de la normatividad, brindando asesoría al gobierno en distintas aristas, propiciando la innovación de instrumentos que faciliten la toma de decisión, la medición del fenómeno y la alerta a la población, así como el mejoramiento de las técnicas de construcción y otras medidas tendentes a prevenir desastres ante sismos.

Por esta razón, como lo señala Mitre, “las autoridades deben asumir su responsabilidad de proteger la vida de los ciudadanos ante fenómenos que pudieran dar lugar a desastres” (2001: 214), toda vez que el riesgo sísmico es latente y, con ello, la posibilidad que otro fenómeno como el de 1985 ponga en entredicho su preparación. Pese a que se han presentado cambios que han intentado corregir errores y problemas relacionados con el tema sísmico y la protección civil, los esfuerzos y capacidades que muestran los distintos niveles de gobierno no son homogéneos y, por tanto, siguen presentándose desfases significativos entre la política pública, el discurso y los hechos. En primer lugar, porque la política pública está fragmentada en sectores y, en segundo, porque cada nivel de la administración pública construye su propia agenda de gobierno, en la que privilegian algunos temas y una visión sobre ellos, la cual no suele ser compatible con las de otros órdenes de gobierno y, menos aún, con los mecanismos metropolitanos.

Aunado a lo anterior, se presenta el problema de los cambios de administración en los distintos órdenes de gobierno, con lo cual se pierde el trabajo realizado durante tres años, en el caso municipal, y el que realizan los gobiernos estatales y nacionales en los seis años que dura su gestión. Por esta razón, para Raúl Castro (2011), la construcción de una cultura de la prevención —la cual se da a largo plazo— no es posible dada la rotación de personajes políticos, porque éstos sólo tienen una visión a corto plazo, y cuando mucho de mediano plazo. En ese sentido, el político parece no ver la necesidad de invertir en algo que, dada la periodicidad sísmica, quizá no tenga consecuencias para él y que, en su caso, otro pudiese resultar beneficiado. Por ello, la mejor estrategia es educar a la ciudadanía para que ésta tome las riendas, que conozca los riesgos a los que está expuesta y que sea ella misma quien presione a las autoridades, porque la prevención —en términos de costo-beneficio— es mucho más barata que la reconstrucción.

Sin embargo, eso requeriría no sólo de un cambio en la población, sino en las autoridades, pues para que la primera se vuelva proactiva, interesada e informada debe haber una autoridad sensible, transparente y capacitada que genere los espacios de participación, condiciones que no parecen cubrirse por ninguno de los dos actores. Por otro lado, las autoridades han construido un discurso que parecería lograr esa transición que demanda una corresponsabilidad entre gobernantes y gobernados en materia de riesgos y desastres, que demanda pasar de un sistema reactivo a uno preventivo. Y la verdad es que ello está muy alejado de la realidad. Afirmación que no pone en tela de juicio la intención de las autoridades de atender el problema de los desastres por sismos, pero que permite señalar cómo se ha utilizado para construir un discurso y una imagen del jefe de gobierno de la cdmx, el cual fue nombrado en noviembre de 2010 embajador global de la campaña “Desarrollando ciudades resilientes” de la onu debido a su adhesión (como el primer gobernante) a dicha campaña y por haber iniciado la capacitación de los servidores públicos de la ciudad para resistir y enfrentar desastres por fenómenos naturales.64

Capacidad que puede ser cuestionada toda vez que el tema del riesgo sísmico suele aparecer después de que ocurre un evento de esta naturaleza (con una magnitud importante) en alguna parte del mundo, como resultado de un sismo en el país o con motivo de la conmemoración de los sismos de 1985. En estos contextos es cuando surge, abiertamente, la preocupación de las autoridades por el tema y se trata de informar, sensibilizar e incorporar a la población en las labores de prevención y preparación; sin embargo, ésta es una tarea que bombardea a la población durante un par de días, semanas, y a lo mucho un mes, y luego vuelve a desaparecer de la escena pública. Muestra de ello es la preocupación que presentaba, en el 25 aniversario de los sismos de 1985, la procuradora social de la cdmx, Dione Angiano, por instalar comités de protección civil y capacitar en materia de prevención de desastres, evaluación de riesgos y evacuaciones a administradores y ocupantes de las cincuenta unidades habitacionales con mayor deterioro en la ciudad,65 lo cual no parece haberse dado, al menos con los comités de participación ciudadana.

Asimismo, cabe destacar que el riesgo que enfrentan los habitantes de dichas unidades obedece a procesos naturales, falta de mantenimiento y a una responsabilidad de las autoridades, pues, a diferencia de aquellos desarrollos en los que algunos sectores de la población suelen ubicarse en terrenos no aptos para su urbanización —como resultado de invasiones y otros procesos de asentamiento—, en estos desarrollos la ubicación poco propicia obedece a procesos de consolidación urbana impulsados o autorizados por las mismas autoridades, las cuales, a pesar del riesgo que representan para sus moradores, no toman las medidas pertinentes, tal como ocurrió con muchos edificios de la Ciudad de México antes de los sismos de 1985.66

Además, como resultado de las declaraciones realizadas por el secretario de protección civil de la cdmx, después de un evento sísmico o entorno a los simulacros que realiza el gobierno de la ciudad, se puede cuestionar la capacidad de las autoridades para hacer frente a las situaciones de emergencia, la existencia de una verdadera política de prevención y la finalidad de los simulacros, toda vez que éstos parecen ser utilizados para reforzar la imagen de las autoridades y la construcción de un discurso que hace hincapié en una falsa seguridad. De acuerdo con Moreno Brizuela, los simulacros tenían como propósito medir la capacidad de reacción tanto de funcionarios como de los cuerpos de emergencia. Sin embargo, como en 2010 el aniversario de los sismos de 1985 cayó en domingo, decidieron realizar el simulacro que conmemora esta fecha el siguiente día hábil, con el propósito de que participara un mayor número de personas, en una hora con bastante afluencia y con tráfico.67

Ante estos argumentos, cabe preguntarse ¿cuál es la verdadera lógica y sentido de estos simulacros?, ¿acaso los fenómenos naturales sólo se presentan en días y horarios hábiles, es decir, de lunes a viernes de 8 a 18 hrs? Si en verdad buscaran generar una conciencia y hacer partícipe a la población, ¿no sería adecuado realizarlos en un día no hábil y cambiar los horarios para ver la capacidad de reacción no sólo de las autoridades, sino de la población?, ¿es posible creer los argumentos del secretario de protección civil cuando el primer cuadro de la ciudad se cierra para dar paso al simulacro?, ¿cuándo a los transeúntes no se les invita a participar de éste?, ¿cuándo, pasados cinco o seis minutos, se suspende la evacuación de las personas en el edificio de gobierno de la cdmx porque el titular decide entrar para poner en marcha lo que, en lugar de simulacro, parece el segundo acto de un show montado para los reporteros? Y no es que esté mal la realización de simulacros, pues, como señalan los expertos, es un ejercicio que vale la pena realizar para que al menos una vez al año se recobre conciencia del riesgo al que se está expuesto. Pero deberían ser las propias autoridades quienes tomen con mayor seriedad el ejercicio, porque la imagen que transmiten —mientras atienden a los medios de comunicación— no es la de una situación de riesgo, sino la de un momento para interrumpir las actividades con un café, un cigarro o para platicar, lo que parece reproducirse en algunos asambleístas de la cdmx, funcionarios públicos, oficinistas, estudiantes y población en general.68

En el caso de las autoridades del Edomex, no parecen mostrar grandes diferencias con respecto a las medidas llevadas a cabo por el gobierno de la capital, toda vez que a partir de los sismos ocurridos a principios de 2010 las instituciones de educación básica privadas aumentaron el número de simulacros —debido a la preocupación que presentaron los alumnos ante la recurrencia de este fenómeno en los primeros meses del año—. De acuerdo con las autoridades de estos planteles y de protección civil estatal, estos ejercicios forman parte del esquema de coordinación que tiene la entidad con las escuelas, así como de la evaluación de los programas internos de prevención ante sismos que deben cubrir estas instituciones.69

Con base en los elementos mencionados, se puede señalar que la forma de responder de las autoridades y el tipo de respuesta que construyen en la población, por medio de los simulacros, no contribuye a una verdadera preparación. Si bien en estas situaciones no parece haber otra medida más efectiva que la de ponerse a salvo, en la mayoría de los casos se considera —y así se ha adiestrado a la población— que la evacuación es la única alternativa, lo cual es claramente una apuesta al sas. Sin embargo, dicho escenario no ha previsto otras situaciones en las que la evacuación puede no ser la mejor solución; un ejemplo de ello son las personas que murieron (durante los sismos de 1985) atrapadas en las escaleras tratando de salir de los edificios.70

Por tanto, la evacuación puede no ser la única medida, y así deberían plantearlo las autoridades; no obstante que en 2011, como resultado de los sismos en Japón, en la spc de la cdmx comenzaron a cuestionarse la pertinencia de esta medida frente al repliegue hacia zonas seguras, aunque en la percepción de algunas personas, como Saúl,71 la medida más pertinente sigue siendo la evacuación del edificio.

De acuerdo con el informante, durante un sismo acontecido cuando él y su esposa se encontraban en el trabajo —su esposa trabaja para la misma empresa y en el mismo edificio—, al grupo de personas con las que él se encontraba les indicaron que evacuaran el edificio —lo cual se debió a que se hallaban en un área susceptible de esta maniobra—, mientras que en el área en que laboraba su esposa les señalaron que la acción era el repliegue hacia un espacio confinado para estos casos, situación que se tornó desesperante para Saúl toda vez que la empresa debía haber desalojado a todo el personal. En realidad, él estaba preocupado por su esposa, temía que le hubiese pasado algo, porque sabía, por una experiencia anterior, que ante un sismo las personas suelen no seguir las indicaciones y pueden presentar estados de shock o esquizofrenia, lo que pone en riesgo la seguridad de las demás personas. Esto ocurrió durante otro sismo en el que algunos compañeros bajaron corriendo y empujando a los demás; y, aunque no se presentaron incidentes, sabe que esta actitud, mas no el sismo o la respuesta del edificio a éste, es lo que pudo poner en riesgo su seguridad, la de su esposa y la de sus demás compañeros.

En ese sentido, no se ha planteado a la población otra forma de actuar frente a los sismos, e incluso la posibilidad de que otros escenarios puedan presentarse, a pesar de su baja probabilidad, como el hecho de que el epicentro sea un área cercana a la cdmx o distinta a Guerrero u Oaxaca, ante lo cual la alerta sísmica no se activaría. Otra posibilidad sería que la alerta fallara, o simplemente que las personas no la escucharan y, en ese sentido, el peor escenario posible sería que el sismo se presentara durante la noche porque —de acuerdo con las autoridades de protección civil de la cdmx—, ante un sismo, el hogar es el lugar más peligroso cuando no se cuenta con un plan familiar de protección civil (Vázquez Rangel, 2011).

En este caso, olvidándonos del supuesto cuidado de las autoridades de no generar una paranoia entre la población, se requiere una claridad y transparencia, por parte de las primeras, sobre la información en torno a los riesgos, toda vez que la construcción de una supuesta seguridad genera desinformación, falta de conciencia e insensibilidad en la población, lo cual la vuelve más vulnerable ante los distintos escenarios de riesgo que pueden presentarse como resultado de un evento sísmico.

En ese sentido, es deseable que se conozcan las posibles fallas y consecuencias ante un sismo, así como los distintos escenarios, y que puede haber contextos no previstos —a raíz de amenazas múltiples o consecuencias colaterales— a que éstos sean interpretados como actos de negligencia o descuido por parte de las autoridades y, en consecuencia, se genere una suerte de deslegitimación y desconfianza hacia ellas. Porque, a pesar de que el número de muertes o edificios colapsados pudieran ser pocos con respecto al tamaño de la población de la zmcm y al parque inmobiliario de la misma, la sociedad y sus deudos no toleran los errores (Ovando, 2010); no es aceptable para ésta que se presenten muertos o que sus casas desaparezcan por un temblor, con independencia de que el número de estas pérdidas represente tan sólo 1 %, o menos, de los 19 millones de habitantes que viven en la zmcm o de las 2.3 millones de viviendas que existen tan sólo en la cdmx.

Por esta razón, una mayor transparencia e información de las autoridades permitiría a la sociedad tener otro tipo de actitud. ¿Pero qué tanto les conviene a ellas que la población esté informada y conozca sobre los riesgos? Porque ello, en teoría, permitiría exigir a la población resultados a sus autoridades y mecanismos de rendición de cuentas ante declaraciones como las realizadas por Manuel Ortiz, entonces director de aeropuertos y autopistas del Edomex, quien aseveraba que el viaducto elevado Bicentenario es capaz de soportar terremotos de más de 8º Richter. De acuerdo con el funcionario, dicha estructura tiene capacidad para resistir un sismo hasta tres veces mayor al registrado en 1985, sin ningún problema.72

Sin embargo, a diferencia de los técnicos, este funcionario no toma en cuenta una serie de problemas que se pueden presentar en torno a la seguridad de dicha obra, como la existencia de fallas geológicas —que de acuerdo con Mitre— pueden estar activas y, por ende, tener un impacto importante en los programas de protección civil (2001: 219);73 además, están los problemas y errores que puede presentar la construcción (para Ovando Shelley, la industria de la construcción en México todavía presenta rasgos artesanales, en la que los trabajadores —en muchos casos— parecen no darse cuenta de las implicaciones que tiene el cometer errores), así como la falta de conocimiento que aún se tiene sobre diversos procesos geológicos.

En ese sentido, las declaraciones de este funcionario son un acto de irresponsabilidad cuando los mismos expertos suelen emplear términos como “hasta donde sabemos”, “no creemos” o “no tenemos los elementos para pensar que”, debido a que son conscientes de las limitaciones que presenta la tecnología, el propio conocimiento sobre los procesos y porque reconocen que siempre existirá algún nivel de riesgo, ya que éste es imposible de erradicar por completo. Si bien la transparencia en la información que las autoridades transmiten a la población no reduciría el nivel de afectaciones de ésta,74 sí le brinda elementos para proceder o ampararse ante actos de irresponsabilidad que puedan cometer terceras personas, ya sean autoridades o particulares,75 así como para tomar decisiones sobre sus propios riesgos, bajo una racionalidad distinta con la que se opera sin información.

Para autores como Sanders y Zapata, no obstante que un número importante de personas vivan en zonas de riesgo, a causa de cuestiones económicas, existen otras explicaciones que (asumiendo lo económico) pasan al ámbito de lo subjetivo, lo cual se relaciona con lo que las personas piensan una vez que se asientan en lugares con determinado riesgo. “Uno de estos aspectos se refiere a la actitud de negar la realidad ante situaciones negativas; aunque esto las vuelve más soportables, también conlleva a un cambio importante en la forma de percibir la realidad” (Sanders y Zapata, 1990: 15); esto obedece a que las personas tienden a establecer como prioritarios aquellos temas que están más a la vista. De acuerdo con autores como Michael Schmitz (2011), los problemas que no se presentan de manera cotidiana suelen ponerse en un segundo plano.

El problema con dichas actitudes es que ante un evento sísmico las afectaciones pueden ser significativas debido a la falta de preparación de la población y al prolongado espacio que se presenta entre sismos de considerable magnitud.76 Por esta razón, a pesar de los avances en materia técnica, normativa y en políticas públicas, éstos pierden parte de su efectividad cuando la sociedad no tiene la certeza sobre cómo reaccionará ante un sismo. Lo anterior quedó de manifiesto el miércoles 30 de junio de 2010, cuando a las 2:22 hrs. un sismo de 6.4º Richter sacudió a la Ciudad de México y provocó crisis nerviosas entre algunos segmentos de la población que salieron a la calle “presas del miedo”.77 Aunque éste no causó estragos a la infraestructura de la ciudad y a sus habitantes, sí puso en entredicho la supuesta capacidad de los capitalinos para hacer frente a este tipo de circunstancias,78 situación que parece haber hecho patente una encuesta realizada por el periódico Reforma, en marzo de 2010, en la que 46 % de los capitalinos reconocieron que no estaban preparados para una situación de este tipo.79 Además, 60 % señalaba sentir algún grado de temor ante la idea de que se presentara un sismo en la ciudad,80 lo cual da cuenta de la baja preparación, capacitación e información que tiene la población o, al menos, así parece percibirse ante este tipo de eventos. Y aunque los elementos antes señalados se refieren a percepciones y conductas individuales, éstas dejan al descubierto la incapacidad de las autoridades para establecer un verdadero vínculo con la población y, en ese sentido, se hace evidente tanto una falla por parte de las autoridades como de la propia sociedad.

En el caso de las autoridades, esta falla se establece a partir del compromiso asumido y adquirido con la sociedad por medio del Sinaproc. De acuerdo con las bases para el establecimiento del sistema, su objetivo es “proteger a las personas y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado por agentes naturales o humanos […]”, y el establecimiento de “una conciencia y una cultura de la protección civil y de la autoprotección para liberarla de las amenazas, de la incertidumbre e inseguridad y posibilitarla para una participación social más amplia y libre” (cnr, 1986: 100). Asimismo, los objetivos específicos del Sinaproc señalan el reforzamiento y ampliación de las acciones de prevención (1986: 102), que no se cumplen si se considera como parte de ellas a “la definición de los programas y campañas educativas para que la población responda ordenadamente a la situación de emergencia, así como la búsqueda de la cooperación de la comunidad […]” (inap, 1986: 24).

Con base en estos elementos, se puede señalar que la función que el Estado mexicano adquirió después del sismo de 1985 se ha cumplido de manera parcial como consecuencia del poco interés que muestran algunos políticos sobre los riesgos que presenta la población, el cual se hace patente mediante los diferentes elementos citados, y como un problema de gobernanza en el que la sociedad no acude al compromiso que adquiere con sus gobernantes al momento de votarlos y con la misma sociedad de la que forma parte.

En ese sentido, se presenta una falla, una falta de compromiso de la sociedad ante el problema de los desastres, ya que en dichas situaciones “todas las personas son actores importantes, toda vez que durante las primeras horas y días de la contingencia es la población la que debe responder ante las mismas”.81 Por ello, es crucial que ésta se encuentre capacitada y organizada para saber cómo actuar, a dónde acudir y con quién coordinarse, pues de esa manera se estará gestionando el riesgo socialmente. De acuerdo con Michael Schmitz (2011), está en manos de la propia sociedad decidir el grado de destrucción que puede generar un sismo, es decir, si es la sociedad la que construye socialmente el riesgo, ésta debe gestionar un nivel de riesgo asumido y aceptado por ella.

Consideraciones finales respecto al tema de sismos

El tema de los sismos en México, y en particular en la zmcm, no sólo es un asunto difícil de tratar por la susceptibilidad que genera y las consecuencias que produjeron los sucesos de septiembre de 1985 en los ámbitos político, económico y social, sino también porque dicho fenómeno no manifiesta una periodicidad puntual que permita señalar, como en el caso de los huracanes, una temporada de sismos. Por esta razón, resulta complicado establecer una evaluación sobre los cambios y resultados operados en las últimas tres décadas. Sin embargo, a la luz de los elementos señalados, de las situaciones que pudieron observarse antes y durante los sismos de 1985, así como de las situaciones derivadas por otros fenómenos naturales en la zmcm, considero que el escenario que resultaría de un sismo mayor a 8º Richter no es nada alentador toda vez que parecen seguirse presentando las mismas condiciones que existían antes de aquel 19 de septiembre; es decir, sigue existiendo, en primer lugar, un desconocimiento por parte de los expertos sobre algunos procesos geológicos y respuesta de las estructuras ante este tipo de movimientos, ya que la zmcm ha sufrido una expansión importante y cambios en el equipamiento urbano, además de otros elementos que han quedado fuera de los escenarios sísmicos considerados tanto por expertos como por funcionarios, así como por la sociedad.

En segundo lugar, siguen presentándose actos flagrantes de corrupción, ya sea por actos de omisión o por comisión, por parte de las autoridades encargadas de supervisar las estructuras y en las cuales la sociedad deposita su confianza al comprar o rentar un bien inmueble. En ese mismo sentido, no ha habido un respeto al reglamento de construcción, lo cual fue, es y será —en gran medida— una de las causantes de este tipo de desastres no sólo en México, sino en otras partes del mundo. De acuerdo con Gutiérrez, la experiencia mundial señala que las herramientas más útiles para disminuir el riesgo por sismos son, por una parte, la correcta utilización de las normas de construcción sismorresistentes y, por otra, el desarrollo de una cultura de la protección civil que permita a la sociedad llevar a cabo acciones de prevención, así como una actitud de corresponsabilidad que hace de sus actos prácticas menos riesgosas y vulnerables (Gutiérrez et al., 2008: 36).

En ese sentido, el tercer elemento que se debe resaltar es la poca participación de la sociedad en las tareas de protección civil, lo cual obedece a dos factores. El primero es la falta de apertura de las autoridades, toda vez que son las que determinan las situaciones, cauces y formas por medio de las cuales se incorpora a la población, lo cual no imposibilita la acción de ésta, aunque sí la limita. Como señalan Sanders y Zapata, en el caso de las explosiones de San Juan Ixhuatepec y en los sismos de 1985, aunque las personas no actuaron mediante las vertientes organizativas (comités de manzana y delegacionales), lo hicieron de manera individual, lo cual —para las autoras— dejó al descubierto la relación que existía entre el Estado y la población civil (1990: 18).

Por su parte, el segundo factor se relaciona con la aversión que la población presenta al riesgo y el establecimiento de prioridades, lo cual describe muy bien Araujo cuando refiere que, ante el duelo y la pérdida que dejaron los sismos de 1985, éstos parecieron surgir como un momento mítico, una posibilidad de solidaridad, unión y abandono al individualismo y las diferencias. Sin embargo, “con el correr del tiempo, el aislamiento vuelve a instalarse, tanto más cuanto se van satisfaciendo las demandas” (Araujo et al., 1990: 30).

En ese sentido, la sociedad ha experimentado un retorno a las condiciones anteriores, en las que el sismo ha dejado de ser una preocupación no porque el riesgo y la vulnerabilidad a este fenómeno hayan desaparecido, o porque hayan sido cubiertas las demandas de los diversos actores y organizaciones que surgieron, sino porque éste no se ha vuelto a manifestar con la misma intensidad con que golpeó la ciudad en 1985, y sólo algunos que han resultado perturbados por fenómenos de mediana intensidad, como Marisela Sánchez, recuerdan de manera momentánea lo vulnerable que somos ante los sismos.

No obstante que algunas personas trasladen su lugar de residencia hacia otros estados, municipios de la zmcm o a zonas firmes de la cdmx, en las que consideren que su patrimonio está seguro en caso de sismo, éstas seguirán siendo vulnerables mientras dependan o sigan realizando sus actividades en edificios y zonas de riesgo en la ciudad. Como el caso de Saúl y alrededor de cinco millones de personas que a diario se trasladan del Edomex a la cdmx, 250 000 que cada día llegan a esta ciudad procedentes de Morelos y otros tantos provenientes de Tizayuca (Hidalgo) o de algún municipio de Querétaro, Puebla o Tlaxcala, que de manera inconsciente enfrentan un riesgo al hacer uso de infraestructura que se ha mantenido y ampliado desde antes de 1985.

Por esta razón, es necesario hacer patente la vulnerabilidad que enfrenta la Ciudad de México y su Zona Metropolitana en la que converge una gran cantidad de personas, las cuales, en algunos casos, nunca han enfrentado un sismo, algunas parecen haber olvidado la experiencia de 1985, y otras más que —pese a no haber olvidado— reconocen que lo único que se puede hacer ante un sismo o ante otro tipo de contingencia es tratar de estar preparado para enfrentar la situación en calma. De esta forma, preparación y respeto a la normatividad parecen ser las dos piezas clave en materia de sismos, pues, como refiere una antigua fuente china citada por Lomnitz, cuando existe responsabilidad social, ni la muerte puede ser una calamidad.

1 La actividad sísmica que registra esta región es una de las de mayor intensidad en el planeta (ddf, 1988b: ix).

2 Por la actividad que desarrollan estas dos placas, dos terceras partes del país tienen un riesgo sísmico significativo (Zepeda y González, 2001: 2).

3 Chiapas es uno de los estados con mayor actividad sísmica en México, a causa de su convergencia con la placa de Cocos y la del Caribe (ssn, s/a).

4 Aunque la aceleración del terreno no tiene relación con la magnitud del sismo y, por ende, con el daño que éste podría ocasionar (Reinoso, 2007: 20). En el caso de la cuenca de México, la aceleración del terreno, la velocidad, los desplazamientos y la duración que los sismos muestran están relacionadas directamente con la magnitud del mismo y correlacionadas de manera inversa con la distancia del epicentro (Reinoso, 2007: 23). Asimismo, el autor plantea que deben considerarse, al momento de evaluar tanto los daños como las posibles afectaciones que generaría un sismo, las características de éste, del suelo y de las estructuras.

5 En 1997 el ssn registró pequeños sismos en Zacatecas, San Luis Potosí e Hidalgo. Asimismo, Tamaulipas, Nuevo León, Chihuahua, Durango y Sonora han registrado, en otros años, actividad similar como consecuencia de la presencia de fallas geológicas (Zepeda y González, 2001: 42). En otros casos, los movimientos que se producen son consecuencia de grandes sismos que se originan en otras regiones, tal es el caso de Nayarit, Guanajuato, Querétaro, Tabasco, Tlaxcala e Hidalgo (Gutiérrez et al., 2008: 21).

6 En las zonas C y D, las de mayor peligro, concurren 1 001 municipios de los 2 443 que tiene la República Mexicana y concentran a más de 24 millones de habitantes (El Universal, 19 de abril de 2010, “En riesgo por sismo, 33 % de mexicanos”, sección Distrito Federal).

7 “La regionalización es aplicable a estructuras construidas en terreno firme; no se toma en cuenta el fenómeno de amplificación del movimiento sísmico por efecto de suelos blandos”, lo cual es decisivo al momento de determinar el peligro sísmico al que está expuesta una ciudad como la de México (Gutiérrez et al., 2008: 26).

8 En la cdmx las delegaciones con mayor riesgo sísmico son Cuauhtémoc, la parte oriente de Benito Juárez y Coyoacán, el norte de Tlalpan, la mitad de Iztapalapa, el sur de Iztacalco, Gustavo A. Madero, el poniente de Venustiano Carranza, Xochimilco y Tláhuac. Mientras que en el Edomex, los municipios que se localizan en esta zona son algunas partes de Valle de Chalco, Temamatla, Cocotitlán, Nezahualcóyotl, Chimalhuacán, Ecatepec, Texcoco, La Paz, Atenco, Tecámac y Tlalnepantla.

9 “En la placa de Norteamérica, tanto en la cuenca de México como en sus alrededores, y de hecho en todo el Eje Neovolcánico Transversal Mexicano, existen diversas fallas geológicas que dan origen a temblores” (ddf, 1988b: 372); este tipo de movimientos son de onda corta, por lo que las principales afectaciones se presentan en edificios de uno o dos niveles (Audefroy, 2008: 13).

10 De acuerdo con los expertos, la sismicidad en esta zona presenta periodos de recurrencia del orden de 1 500 años para un sismo de magnitud igual a 7 (ddf, 1988b: 373). En este caso, los sismos tienen su origen en la parte interna de las placas (Zepeda y González, 2001: 34).

11 Las ondas sísmicas que llegan de esta zona presentan menos atenuaciones y experimentan grandes amplificaciones al atravesar las arcillas que contiene la zona lacustre (Reinoso, 2007: 5). Un ejemplo son los sismos de 1985, los cuales alcanzaron una intensidad superior a la que se podía esperar para un evento de ese tipo en la zmcm (ddf, 1988b: ix).

12 Reinoso señala que otras investigaciones han encontrado que la amplitud de la onda puede llegar a ser hasta diez veces mayor, incluso en terreno firme. En el caso del sismo del 25 de abril de 1989, Sánchez-Sesma encontró una amplificación promedio de ocho a diez veces, con respecto a Teacalco (Morelos), sitio más cercano a la fuente del sismo en Guerrero (Reinoso, 2007: 8). Por su parte, Carlos Valdés señala que en la zona IIId (en donde se localiza el aeropuerto) las ondas sísmicas pueden amplificarse hasta 40 veces más que en Ciudad Universitaria (zona I) (2011: s/p).

13 Este sismo pasó de entre Iº y IIº, en la escala de Mercalli, a VIº y IXº (ddf, 1988b: ix).

14 En algunos casos, las ondas sísmicas que producen la subducción de las placas pueden generar la activación de fallas, las cuales pueden producir, a su vez, sismos someros a una profundidad entre 15 y 35 km (ddf, 1988b: 22).

15 De acuerdo con Efraín Ovando (2010), las características que presentan los sismos dependen de la fuente, es decir, si es de subducción, intraplaca o locales. Y de ésta se deriva el tipo de movimiento, periodicidad y el efecto, los cuales son factores que también se deben considerar como elementos de afectación a las estructuras.

16 De acuerdo con Reinoso, “los reglamentos de construcción en zonas sísmicas indican que las construcciones deben ser capaces de resistir determinadas fuerzas sísmicas […] La mayoría de las estructuras se diseñan para que durante temblores moderados y severos sus materiales incursionen en un comportamiento inelástico para disipar parte de la energía introducida por el sismo” (Reinoso, 2007: 19). Sin embargo, dicho comportamiento provoca daños a los elementos estructurales, por lo que esto debe ser tomado en cuenta tanto en el análisis como en el diseño de las estructuras (2007: 19).

17 Según Havskov, citado por Quintanar Robles, “el hundimiento que presenta la cuenca de México podría originar tensiones que si no ocasionan sismos los pudieran disparar” (en Quintanar et al., 2005).

18 Aunque los sismos locales que afectan a la cuenca se consideran poco frecuentes (comparados con los de subducción) y de baja intensidad (por presentar una magnitud menor a los 5º Richter), éstos hacen visible la actividad sísmica que ella presenta.

19 De acuerdo con Ovando Shelly, las estructuras se pueden caer por muchos motivos, entre ellos el mal diseño y la calidad de la construcción. En México, normalmente, los problemas se presentan por la mala calidad de la construcción, lo cual se traduce en una mala supervisión, en donde puede encontrarse el uso de una menor cantidad de material, el mal uso de los materiales (mala distribución o acomodo), la baja calidad de los materiales y otra serie de situaciones que hacen del mismo un tema complejo en donde el error o la falla, de alguna persona, puede tener implicaciones importantes (2010: s/p).

20 William Lobo plantea al desastre de Japón, ocurrido el 11 de marzo de 2011 (a partir de un sismo de 9º Richter) en la costa del Pacífico, como complejo porque en él convergieron múltiples amenazas: un terremoto y varias réplicas (alrededor de 200), un tsunami, problemas nucleares, la activación de los volcanes, lluvias, nevadas, incendios y colapso de servicios públicos (como agua, electricidad, transporte público), entre otros problemas que requieren de respuestas, igualmente, múltiples (2011: s/p).

21 En palabras de Jaime Lafalle, un evento como el terremoto altera todo, nada funciona igual; entonces, deja de funcionar la salud, el agua, no funciona nada, y empieza a encadenarse otra cantidad de cosas que magnifican el desastre inicial (2011: s/p).

22 Las cifras registradas entre 2004 y 2011 fueron consideradas por el organismo como preliminares. Cabe señalar que hay diferencias relativas entre los registros que presentan las estadísticas y los boletines mensuales debido a que estos últimos incorporan sismos mayores de 2º y menores a 8º Richter, mientras que de las primeras sólo se consideraron aquellos mayores de 3º Richter. De esta forma, en 2006 y 2007 la diferencia entre los boletines y las estadísticas fue del orden de 20 sismos; en el caso de 2008, 2009 y 2010, esta diferencia alcanzó los 67; y en 2011 fue de 26. Cabe señalar que a inicios de 2012 la cifra de sismos registrados superó los reportados en todo 2006.

23 El registrado el 20 de marzo de 2012, 7.4º Richter, con epicentro en Ometepec, Guerrero.

24 Los últimos sismos que afectaron al país con esta intensidad (en grados Richter) fueron en 1900 (8.1º), 1903 (8.3º), 1907 (8.2º), 1928 (8º), 1931 (8º), 1932 (8.4º y 8º), 1985 (8.1º) y 1995 (8º). De ellos, sólo cuatro han generado algún tipo de afectación para la cdmx (ddf, 1988b: 21; ssn, s/a).

25 Atendiendo a los boletines emitidos por la Secretaría de Protección Civil de la cdmx (spc, s/a1), cada año se presenta en la ciudad de cuatro a cinco sismos de magnitud moderada, los cuales en algunos casos son imperceptibles para la población.

26 El Universal, 20 de marzo de 2011, “Edificios en el df incumplen normas antisísmicas”, sección Metrópoli.

27 Aunque en 2001 el Programa Nacional de Protección Civil (pnpc) 2001-2006 se planteaba un cambio de enfoque, al transitar de un sistema reactivo a uno de carácter preventivo (Segob, 2001: 5). En su diagnóstico sobre la protección civil en el país, el pnpc en su versión 2008-2012 señalaba que, a pesar de los esfuerzos realizados, dicho enfoque no había cambiado (pnpc, 2008: s/p).

28 De manera improvisada y no intencional, esta situación se pudo observar durante los sismos de 1985. De acuerdo con Carlos Samayoa, tras el sismo del 19 de septiembre “el anochecer trajo consigo miedo generalizado, seguía temblando […], en banquetas, camellones y jardines se habían instalado miles de damnificados […] y como si no hubiese sido suficiente […] a las 19:35 horas del viernes 20 se produjo un segundo temblor que completó el desastre […] Más personas se lanzaron a las calles, a las plazas; la plaza de la Constitución fue un inusitado y gigantesco albergue: las familias no querían volver a sus casas […]” (Samayoa, 1986: 31). En este caso, los campamentos no fueron una respuesta gubernamental, sino una tarea ciudadana. Posteriormente, tras la presión social y con los planes de reconstrucción, el gobierno estableció campamentos de manera formal para los damnificados.

29 En el caso de las reconstrucciones, cada vez hubo una mayor exigencia de que éstas estuvieran a cargo de especialistas reconocidos por la Academia de San Carlos (ddf, 1988b: 414).

30 Para el registro sísmico se emplean dos tipos de aparatos: sismógrafos y acelerógrafos. Los primeros miden la velocidad que alcanza un punto del terreno y los segundos la aceleración. Los sismógrafos proporcionan información que permite la determinación de epicentros, profundidades, hora de origen y mecanismos focales. En el caso de los acelerógrafos, éstos proporcionan la mayor parte de la información para el diseño sísmico de obras civiles (ddf, 1988b: 303).

31 Desde entonces, y principalmente a partir de los sismos de 1985, la red ha crecido de forma considerable. De acuerdo con el Centro de Instrumentación y Registro Sísmicos, A.C. (Cires), la racm que ellos operan está conformada por 80 acelerógrafos (Cires, s/a). Sin embargo, en 2007 su director (J.M. Espinosa) señalaba que gracias al Cenapred, unam, Fundación ica (fica) y Cires, los acelerógrafos instalados en la cuenca sumaban 124 instrumentos (Espinosa et al., 2007: s/p). En el caso del Instituto de Ingeniería de la unam, Reinoso mencionaba en 2007 que esta institución contaba con doscientos acelerógrafos digitales distribuidos en la zmcm, sobre todo en las zonas céntricas y en donde se han presentado daños durante los sismos más recientes.

32 Para Francisco Sánchez-Sesma, el terremoto de 1985 puso en evidencia diversas anomalías, entre las que se encuentran una falta de respeto a los reglamentos de construcción y falta de honestidad por haber empleado materiales inadecuados, situación ante la cual se emprendieron grandes esfuerzos por mejorar la seguridad de los inmuebles, pero “con el tiempo se ha ido bajando la guardia” (El Universal, 20 de marzo de 2011, “Edificios en el df incumplen normas antisísmicas”, sección Metrópoli).

33 De acuerdo con Vázquez, en 1942, 1966, 1987 y 1993 también se presentaron modificaciones al Reglamento de Construcción, sin que éstas se constituyeran en una respuesta a una emergencia, aunque fueron adecuaciones al diseño sísmico (1997: 13).

34 Con base en el decreto que da origen a la Comisión Nacional de Reconstrucción y a los seis comités de apoyo de dicha comisión, el de Prevención de Seguridad Civil tenía como atribuciones: 1) diagnosticar los riesgos previsibles; 2) diseñar planes y programas específicos en materia de seguridad civil; 3) recomendar los instrumentos de coordinación y concertación; 4) establecer acciones coordinadas con las autoridades estatales y municipales, y 5) organizar y establecer un sistema nacional de protección civil que garantizara la mejor planeación, seguridad, auxilio y rehabilitación de poblaciones en situación de desastre (Ramos y Lara, 1994: 20).

35 De acuerdo con dicha publicación, éste es el principal enemigo de la organización social para prevenir desastres (ddf, 1988a: 7).

36 Las denominadas “planta baja débil” son un problema de la modernidad, pues no existían antes de 1990, que se observa no sólo en México sino en todo el mundo (Reinoso, 2010: s/p).

37 Esto, después de seis años de construir edificios sin control, en los que (teóricamente) ya no se puede solucionar el problema, siendo el responsable de ello la autoridad (Reinoso, 2010: s/p).

38 Los procedimientos se han dividido en seis procesos principales y cinco de apoyo. Los primeros consisten en a) detección y evaluación de daños, b) rescate y salvamento, c) atención hospitalaria y salud, d) refugios temporales, e) rehabilitación y restablecimiento, y f) seguridad pública y vialidad, mientras que los segundos abarcan a) abasto, b) adquisiciones de emergencia, c) apoyo jurídico, d) comunicación social, y e) sistema informático. En cada proceso intervienen un conjunto de dependencias, en función de sus atribuciones (ppc, s/a: 16), teniendo como base siete premisas: 1) “ante la imposibilidad de saber cuándo se presentará este fenómeno, se deberán utilizar los recursos humanos, materiales e instalaciones existentes” […] y 7) contar con el capital humano en los momentos críticos […] (prippcs, s/a: 4).

39 En la detección de daños participan Seguridad Pública, las delegaciones y la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), mientras que en la evaluación de daños se involucran Obras y Servicios, Medio Ambiente, Desarrollo Urbano y Vivienda, Desarrollo Económico, Oficialía Mayor, las delegaciones, Sedena y agrupaciones e instituciones académicas y profesionales. Por su parte, en rescate y salvamento participan prácticamente todas las anteriores —salvo Desarrollo Urbano y Vivienda, Desarrollo Económico y Oficialía Mayor—, además de Desarrollo Social, Turismo, el Servicio Médico Forense, el H. Cuerpo de Bomberos, Cruz Roja Mexicana, grupos voluntarios, así como asociaciones y organizaciones sociales (ppc, s/a).

40 De acuerdo con el Procedimiento de Reacción Inmediata del Plan Permanente ante Contingencias de la Ciudad de México, Capítulo Sismos (prippcs), el ppc requiere de constante actualización debido a que en él se establecen las actividades que a cada servidor público, que forma parte del gobierno de la cdmx, le corresponde realizar en caso de un sismo destructivo; aun cuando se carezca de comunicación, éstos deben ser capaces de realizar las funciones asignadas en el área que le corresponde (prippcs, s/a: 3).

41 Tras un sismo de 5.9º Richter, la spc emitió un boletín en el que informaba del movimiento telúrico registrado en Oaxaca, el cual había sido “casi imperceptible en la cdmx”; sin embargo, “la dependencia realizó de manera inmediata un recorrido por diferentes puntos de la ciudad para supervisar el estado de la infraestructura, tal como lo señala el ppc” (spc, Boletín 73, lunes, 8 de febrero de 2010).

42 Además de estas acciones, también tienen a su cargo retirar enjambres de abejas; abastecimiento de agua a hospitales y refugios temporales; retirar objetos riesgosos; retirar árboles caídos y obstáculos en vialidades. Todas ellas, como parte de las acciones de rehabilitación y restablecimiento, así como en las concernientes a refugios temporales y seguridad pública y vialidad.

43 De acuerdo con el Programa de Protección Civil para Sismos del Estado de México (ppcsem) 2011, las contingencias que pueden resultar de un sismo son: 1) accidentes vehiculares; 2) interrupción o desperfectos en el suministro y operación de servicios vitales; 3) inundaciones; 4) deslizamientos de suelo; 5) caída de objetos y cables, así como derrumbes; 6) incendios, explosiones y fuga de sustancias peligrosas, y 7) personas descontroladas con actitudes intrépidas (ppcsem, 2011: 60).

44 De acuerdo con el ppc, “la coordinación y administración del desastre estará regida por el cco; el cual se constituye como un organismo rector con autoridad máxima y el mando principal del Gobierno de la cdmx”. Instancia presidida por el jefe de gobierno y por el secretario de protección civil (ppc, s/a: 12).

45 El Fonden es uno de los distintos programas federales que prevén la atención de desastres y está integrado por tres instrumentos: Programa Fonden, el cual funge como un mecanismo de transferencia de recursos mediante el Ramo General 23 del Presupuesto de Egresos de la Federación; Fideicomiso Fonden, el cual funciona como herramienta de control y pago de las acciones cubiertas por él; y el Fondo Revolvente Fonden, financiado por los dos anteriores, con el objetivo de proporcionar suministros de auxilio y asistencia ante situaciones de emergencia y desastre, lo que asegura la atención inmediata y oportuna de las necesidades más urgentes que presenta la población ante dichos escenarios (Gurza, 2011: s/p).

46 Instrumento financiero cuyo propósito es apoyar a las entidades federativas y las dependencias federales en la ejecución de acciones, autorización y aplicación de recursos que permitan mitigar los efectos de un desastre; ello, con el fin de disminuir la carga financiera que enfrentan dichas instancias a causa de un evento de esta naturaleza (Quijano, 2011: s/p).

47 Dichas acciones pueden ser el restablecimiento de las comunicaciones, los servicios básicos, la limpieza inmediata, remoción de escombros, y todo aquello que coadyuve a la normalización de las actividades en la zona afectada (Quijano, 2011: s/p). En ese sentido, éste se constituye en una medida de mitigación cuyo objetivo es aminorar el impacto de un fenómeno, reconociendo con ello que no siempre es posible evitarlo.

48 Con ello es posible extender la base de datos desarrollada por Agroasemex y la unam, la cual tuvo como propósito contar con un inventario de activos públicos y desarrollar, a partir de ello, estudios de riesgo para dicha infraestructura —elementos necesarios para detonar la cobertura del cat-Mex— (Lobato, 2011: s/p). Dicha base cuenta con información de nuevos activos, funciones de vulnerabilidad y amenaza de origen natural, datos sobre exposición humana y víctimas potenciales, aplicaciones para desplegar y analizar información que ayude a la prevención de desastres y a la toma de decisiones en situaciones de emergencia (Quijano, 2010: s/p).

49 Mediante estos instrumentos, el gobierno busca proteger las finanzas públicas ante el impacto económico que producen los desastres. De esta forma, dichos instrumentos se constituyen en una estrategia para transferir parte de los riesgos que asume el Fonden (Lobato, 2011: s/p).

50 En la zona A, la magnitud del sismo debe ser igual o mayor a 7.9º Richter; mientras que en la zona B, éste debe ser igual o superior a los 7.4º Richter; en tanto que en la zona C la magnitud debe ser mayor o igual a 8º Richter. En cualquiera de estos casos, el epicentro debe localizarse dentro o en los límites de una de estas zonas, a una profundidad de 200 km (Lobato, 2011: s/p).

51 Al igual que con los sismos, la cobertura contra huracanes se divide en tres regiones: Zona B, área del Pacífico Norte que corresponde a Baja California Sur, una parte de Sonora y Sinaloa; Zona C, área del Pacífico Sur que comprende desde Jalisco hasta Guerrero; y la zona D, área del Atlántico en Quintana Roo y una parte de Yucatán (Quijano, 2010: s/p).

52 La cobertura es anual, considerando un procedimiento de ajuste basado en las evaluaciones de daños del Fonden. Además, establece que: 1) las primeras pérdidas acumuladas en el año estarán a cargo del Fonden, 2) Agroasemex es la aseguradora y 3) en caso de que las pérdidas en el año superen la capacidad de este instrumento, Fonden pagará la diferencia (Lobato, 2011: s/p).

53 La cdmx y el Edomex se encuentran en la región Centro, junto con Guerrero, Hidalgo, Morelos y Tlaxcala (Gurza, 2010: s/p).

54 De acuerdo con Lucía Siller, integrante de la asociación Crecimiento Ciudadano Organizado (Cresco), en una reunión con todos los comités de participación ciudadana de la cdmx, el jefe de gobierno y su gabinete, los comités dejaron en claro que la spc no se había acercado a ellos. A pregunta expresa del jefe del gobierno sobre si ya habían conformado los comités ciudadanos de protección civil, la sala se quedó en silencio, después de haber afirmado el acercamiento con otras dependencias, como la de Seguridad Pública (entrevista realizada el 17 de octubre de 2011 en la delegación Coyoacán, Ciudad de México).

55 “Una brecha sísmica es un segmento de una falla activa que durante un largo lapso […] no ha sido objeto de deslizamiento y, por ende, cuna de un gran sismo. La ausencia de un gran sismo, en dicho segmento, durante mucho tiempo, indica que debe existir una acumulación importante de energía que crece día a día y tendrá que liberarse irremisiblemente” (Suárez y Jiménez, 1988: 34).

56 Los últimos sismos que se registraron en esta zona ocurrieron en 1907 y 1911 con una magnitud inferior a los 7.9º Richter (Tonda, s/a: s/p). Aunque la última actividad sísmica, que ha presentado el país, está relacionada, en algunos casos y en algunos segmentos, con dicha región.

57 El sas fue desarrollado en 1989, entró en etapa de operación experimental en agosto de 1991, y a partir de agosto de 1993 se le considera un servicio público, el cual opera en la cuenca de México y Toluca en más de 280 instituciones. La difusión de la alerta ha sido posible gracias al apoyo brindado por la Asociación de Radiodifusores del Valle de México (arvm) y 240 edificios públicos y privados que propagan la alerta mediante altavoces (Espinosa et al., 2011: 154). Sin embargo, la eficacia del sistema no sólo depende del equipamiento desarrollado, sino de la capacidad de la población para ejecutar los planes de prevención (Cuéllar et al., 2010: 3; Cires, 1995: 19).

58 Entre los usuarios de la Ciudad de México se encuentran la Secretaría de Educación Pública, la arvm, el Sistema de Transporte Colectivo Metro, Protección Civil de la cdmx y Edomex, los canales de televisión 7, 11, 13, 22, 34 y 40, la unam, la uam, entre otros (Cuéllar et al., 2010: 3).

59 El 16 de noviembre de 1993 se generó una falsa alarma, la cual fue difundida por varias radiodifusoras. El motivo de esta falla se debió a un problema en la regulación de energía —la cual produjo una inestabilidad en los acelerómetros— y a la desactivación de los mecanismos de confirmación por sugerencia de algunas personas que intentaron con ello ganar los segundos que tarda el sistema en confirmar la señal (Cuéllar et al., 2010: 4; Cires, 1995: 22).

60 Para Samayoa, quienes sobrevivieron a los sismos de 1985 simplemente volvieron a nacer, “venciendo la complicidad corrupta de quienes autorizaron las pésimas construcciones y quienes las realizaron sin el menor escrúpulo, buscando el ahorro de la inversión, olvidando convenientemente los riesgos sísmicos de la capital” (1986: 23).

61 En el caso de los edificios construidos en la zona más afectada por los sismos de 1985, inspeccionados por la unam y la uam. Renato Berrón, coordinador técnico de la Secretaría de Obras y Servicios de la cdmx, señaló que en el caso de aquellas construcciones en las que las anomalías no fueron corregidas, se procedería a informar a los dueños sobre las condiciones en que se encontraban las estructuras, y dependería de ellos el reforzamiento de éstas (El Universal, 20 de marzo de 2011, “Edificios en el df incumplen normas antisísmicas”, sección Metrópoli).

62 Un aspecto importante que resalta Valdés es que la casa se encuentre pintada, ya que en aquellos casos en donde el tabique está expuesto, la humedad y el cambio de temperatura lo van deteriorando debido a que absorbe más fácilmente el agua, la cual se transmite a la cimentación, y hace la estructura más débil (Valdés, 2011: s/p).

63 En este apartado, la referencia a la ingeniería abarca las distintas disciplinas afines, que abordan el tema sísmico, es decir, se incluye a la geología, ciencias de la tierra, ingeniería, arquitectura y las demás disciplinas relacionadas.

64 El Universal, 22 de noviembre de 2010, “138 alcaldes firman pacto histórico”, sección México.

65 Entre las unidades consideradas con mayor deterioro se encuentran ctm Culhuacán (Coyoacán), El Rosario (Azcapotzalco), Vallejo Patera (gam), Santa Cruz Meyehualco, Ejército de Oriente, José Ma. Morelos, Ermita Zaragoza (Iztapalapa) y Villa Centroamericana (Tláhuac) (El Universal, 13 de septiembre de 2010, “Edificios en riesgo serán monitoreados: Prosoc”, sección Distrito Federal).

66 De acuerdo con una nota del periódico El Nacional, Antonio Espinoza (presidente de la asociación de residentes de Tlatelolco) denunciaba las pésimas condiciones estructurales en que se encontraban los edificios de la unidad Tlatelolco. Por esta razón, se negaban a adoptar el régimen de condominios; señalaba, además, que con esta medida el Fideicomiso Nacional de Habitación Popular (Fonhapo) perseguía desprenderse de su responsabilidad con el conjunto habitacional (El Nacional, 14 de enero de 1985, “No al régimen de condominio en Tlatelolco”, página 1, tercera sección). Por su parte, Jorge González, gerente general de la administradora inmobiliaria aisa, la cual administraba la unidad, señalaba que estos grupos contrarios al régimen de condominios eran pequeños grupos de oposición que buscaban aprovechar las próximas elecciones a diputados, y que a pesar del “hundimiento errático” que presentaban catorce edificios, y por el cual habían perdido su estabilidad, esta situación no era para alarmarse, dado que ya se estaban recimentando las construcciones —cuyos propietarios habían aceptado el régimen de condominios, pues las obras se realizaban con recursos que apoyaban la desvinculación al Fonhapo— (El Nacional, 8 de marzo de 1985, “Acepta el régimen de condominios 75 % de residentes de la unidad Tlatelolco”, página 3, tercera sección).

67 La Jornada, 25 de agosto de 2010, “A prueba nivel de respuesta del gdf ante sismos”, sección Capital.

68 Observación realizada durante los simulacros efectuados el 20 de septiembre de 2010.

69 Reforma, 30 de mayo de 2010, “Previenen colegios sismos”, sección Estados.

70 De acuerdo con Guadalupe, sobreviviente del sismo de 1985, el 19 de septiembre ella y una amiga se encontraban hospedadas en el hotel Regis cuando un ruido las despertó: “Vi que todo se caía, la pared se caía en pedazos, entonces el vecino del cuarto de enfrente me pidió seguirlo […], reunidas con el señor de enfrente y otras veinte personas tratamos de bajar desde el 6o. o 7o. piso, no recuerdo bien, pero las escaleras ya no eran más que un túnel oscuro. Así que el vecino, que se había convertido en nuestro guía, nos pidió subir de nuevo, yo me resistía, pero al fin pensé que era lo mismo morir arriba que abajo. Mi amiga y otras tres personas lo seguimos y oímos cómo los demás se quedaban enterrados en el túnel que se desmoronaba […]” (fragmento extraído del foro generado por El Universal en 2012 con motivo de los 25 años del terremoto de 1985).

71 Saúl es un contador que trabaja en una empresa constructora, el cual experimentó los sismos de 1985 en la colonia Roma. Aunque su casa no sufrió grandes averías, experimentó desplazamientos de objetos y en algunos acabados de su vivienda (entrevista realizada el 23 de octubre de 2011 en su domicilio en Cuautitlán Izcalli).

72 El Universal, 10 de mayo de 2010, “Obra vial ‘resistirá’ temblores”, sección Estado de México.

73 De acuerdo con el autor, este sistema de fallas presenta una dirección ne-so a lo largo de la Sierra de las Cruces desde Cuautitlán (al norte de la cuenca) hasta el Pedregal de San Ángel (al sur de ésta) (Mitre, 2001: 219).

74 De acuerdo con Ben Wisner, la vulnerabilidad de las personas se relaciona con factores sociales más que con peligros naturales, toda vez que ésta es producida por procesos económicos, políticos y sociales, los cuales influyen sobre la forma en que las personas resultan afectadas, diferencialmente, por las amenazas (Wisner, 2003: 7).

75 De acuerdo con Alex Fernández, los ciudadanos pueden conocer mediante los mapas de riesgos medioambientales el grado de exposición a determinados peligros que presentan las personas, actividades económicas e infraestructura dentro de un territorio. “Para un consumidor, estos mapas pueden resultar muy útiles, ya que antes de comprar o alquilar una vivienda, oficina, terreno, etcétera, se pueden conocer los riesgos de la zona. Al tratarse de cartografías oficiales, estos mapas están, o al menos así debería ser, a disposición del público. Asimismo, los ciudadanos pueden reclamar en caso de un desastre si no se han tenido en cuenta estos mapas”. Esto ocurre en España, donde a raíz de la Ley de Suelo de 2008 estos mapas deben consultarse siempre que se vaya a desarrollar un nuevo proyecto urbanístico. De acuerdo con la normatividad, es de carácter obligatorio la elaboración de estos mapas para todos y cada uno de los riegos que pudieran afectar a un territorio (Fernández, 2009: s/p).

76 Aunque Marisela Sánchez experimentó el sismo de 1985, señala que durante el sismo de 6.3º Richter registrado la madrugada del 13 de abril de 2007 el miedo y la angustia que sintió, al escuchar cómo crujía el edificio, le impidieron salir del inmueble, ubicado en la colonia Condesa, el cual había sido clausurado tras los sismos de 1985. Sin embargo, como nunca fue demolido, Marisela, junto con un grupo de personas, decidió habitarlo en 1997 (El Universal, 14 de abril de 2007, “Temblor desmorona un edificio dañado desde 1985”, sección Distrito Federal).

77 El epicentro se localizó en Oaxaca, a 8 km de Pinotepa Nacional (El Universal, 30 de junio de 2010, “Sismo ocasionó cortes de luz y grieta en df”, sección Distrito Federal).

78 De acuerdo con el secretario de protección civil de la cdmx, “la gente está mucho más capacitada” sabe qué hacer antes y después de un sismo (Reforma, 22 de enero de 2010, “Reclaman más dinero para atender los riesgos”, sección Ciudad y Metrópoli).

79 Reforma, 20 de marzo de 2010, “Dudan de reacción ante sismos”, sección encuesta/Ciudad y Metrópoli.

80 De acuerdo con otra encuesta realizada por el mismo diario en febrero de 2010, en la que 58 % presentaba algún grado de miedo ante un sismo en la ciudad, 39 % de los encuestados señalaba que su miedo era contagiado por otras personas. Con base en esta fuente, los expertos señalan que aquellas personas que han vivido una experiencia traumática suelen contagiar su sentir hacia familiares y amistades (Reforma, 28 de febrero de 2010, “Viven en df con temores”, sección Ciudad y Metrópoli).

81 Ricardo Mena, director de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres para América (El Universal, 25 de agosto de 2010, “Piden al gdf más difusión para actuar en desastres”, sección Distrito Federal).

3. La ZMCM como escenario de desastres, convergencias y divergencias
entre sismos e inundaciones

El estudio de las inundaciones y los factores en torno a los escenarios de riesgo por sismos en la zmcm plantean la necesidad de establecer tanto las convergencias como las divergencias que presentan estos dos fenómenos.

Convergencias

Las inundaciones y los sismos son las dos manifestaciones de la naturaleza que mayores estragos han producido en los últimos cincuenta años, constituyéndose en situaciones de riesgo y desastre para diferentes partes del mundo, entre las que se encuentra México y la zmcm (figura 20).

Con base en los costos económicos y las afectaciones que por fenómenos naturales se han presentado alrededor del mundo (entre 1963 y 1992), las inundaciones, los ciclones, las sequías y los terremotos son las principales amenazas que ha enfrentado la población.1 En el caso de América Latina, hasta la década de 1990 las inundaciones fueron el principal factor de riesgo, seguidas de los terremotos (Lugo e Inbar, 2002: 14). Esta tendencia parece mantenerse durante el presente siglo, toda vez que 179 millones de personas se vieron afectadas en 2010 a causa de las inundaciones —la mayor cifra registrada a consecuencia de un fenómeno natural—,2 mientras que los sismos cobraron el mayor número de muertes (227 mil), 76 % de las defunciones registradas,3 siendo el continente americano el más afectado por este fenómeno.4 En el caso de México, el cred señala que entre 2003 y 2012 los sismos dejaron 31 muertos, 203 835 personas afectadas y daños por 1 266 millones de dólares, mientras que las inundaciones causaron 213 muertos, casi 3 millones de personas afectadas y pérdidas que superan los 3 019 millones de dólares (cred, 2012).

Por esta razón, y dado que el objetivo de este estudio son las situaciones de riesgo y desastre producidas por ambos fenómenos, la primera convergencia que se debe resaltar es que se trata de dos procesos naturales sumamente disruptivos. Si bien las fuentes que los originan son distintas, pues se trata de condiciones hidrometeorológicas y geológicas, de forma respectiva, ambas hacen visible la vulnerabilidad de los seres humanos ante la naturaleza, la mala o nula gestión que la sociedad hace del riesgo, la falta de preparación para enfrentar este tipo de fenómenos, la subestimación o negación de algunos segmentos de la sociedad sobre el riesgo que representan, la sobreestimación o falsa seguridad que produce la tecnología y obras de protección, así como otra serie de conductas tanto individuales como colectivas que dan cuenta de cómo es construido (socialmente) el riesgo y cómo se pasa del riesgo al desastre a partir de la interacción de múltiples elementos en los que converge el fenómeno, la ubicación geográfica y las conductas sociales.

En ese sentido, Wijkman y Timberlake consideran que los desastres son resultado de la forma en que los individuos actúan en su ambiente (1984: 137). Por eso, la decisión de mantenernos en un área con las características que presenta la cuenca de México, así como la expansión que ésta ha experimentado —como consecuencia de este proceso de asentamiento—, han hecho que los sismos y las inundaciones se constituyan en los fenómenos más disruptivos para la población que habita y labora en la zmcm y, por ende, las dos principales fuentes de riesgo.

A pesar de los distintos eventos que se han suscitado en diferentes momentos, de los esfuerzos que (coyunturalmente) se han realizado para evitar los efectos negativos que éstos producen, de la (supuesta) sensibilización de las autoridades y la (aparente) transición hacia una cultura de la protección civil, parecería que en la zmcm se carece de una verdadera conciencia sobre el potencial disruptivo de ambos fenómenos; esta situación no siempre se debe a la ausencia de experiencias previas, sino a una supuesta normalidad y seguridad a la que se retorna después de un “evento extraordinario”, la cual se traduce o contribuye a crear una especie de amnesia donde se desatiende la vulnerabilidad que se tiene ante estos u otros riesgos.

Esta conducta encuentra, al menos, tres tipos de explicaciones. La primera, como lo señalan Michael Schmitz (2011), Wilches-Chaux (1993) y Wijkman y Timberlake (1984), consiste en que aquellas situaciones que no forman parte (en apariencia) de la vida cotidiana, como son los sismos e inundaciones, suelen colocarse en segundo término para atender aquellos temas considerados como prioritarios. Es decir, los elementos o factores que parecen no ser trascendentales para la subsistencia diaria, que no se traducen —de manera inmediata— en mejores condiciones materiales o sobre los que no se pueden incidir, porque están fuera de nuestro poder de decisión o acción, carecen de una atención constante por parte de las autoridades y de la población hasta que suele ser demasiado tarde para prevenir sus efectos.

La segunda, como lo apuntan Lezama (2011), Luhmann (2006) y Douglas y Wildavsky (1982), obedece a la incertidumbre que produce en la sociedad la diversidad de riesgos a los cuales está expuesta —así como la falta de control sobre ciertos procesos que pueden desencadenar desastres— y que exhibe, en su interior, mecanismos de selección que tienden a acotar la fuente de preocupación y tensión en cuanto a la concepción, conciencia, capacidades y recursos de que disponen los individuos, los grupos, la comunidad y la sociedad para hacer frente a los riesgos que socialmente se construyen de manera cotidiana, mediante las acciones y omisiones.

La tercera explicación se basa en un proceso de naturalización sobre las condiciones de vulnerabilidad de la que algunos segmentos o grupos de la sociedad son objeto a causa de las intermitentes afectaciones que presentan —en su patrimonio y en su salud—, a partir de la manifestación de cualquiera de estos dos fenómenos, en particular de las inundaciones, y de la posición que guardan dentro de la estructura social. De esta forma, las situaciones producidas por las inundaciones o los sismos se han convertido, para dichos segmentos de la población, en una condición normal, es decir, se han habituado y, en cierta medida, resignado a los escenarios que resultan de ellos.

La internalización de este tipo de situaciones se hace visible también en las dos primeras formas de conducta referidas, por lo que remiten a la manera en que las personas aprenden a lidiar con ellas durante las distintas etapas de su vida. Por esa razón, y a pesar de las afectaciones que ellos generan, la incorporación de estos riesgos y desastres como procesos habituales no significan, de forma necesaria, un desconocimiento sobre su potencial disruptivo, toda vez que, en más de una ocasión, han tenido que retornar a sus actividades reiniciando prácticamente desde cero.

Éste es el caso de muchas familias que habitan colonias como Emiliano Zapata, en Ixtapaluca, o el Triunfo, en Valle de Chalco, donde de manera recurrente sus habitantes han experimentado la acumulación de aguas negras en sus viviendas; quizá no sea una inundación en el sentido en que definen (técnicamente) algunos funcionarios al fenómeno, pero representa una afectación a su patrimonio y la interrupción de sus actividades cotidianas.5 Aunque, también se pueden encontrar historias, como la de Hugo, quien, tras perder su patrimonio durante el sismo del 19 de septiembre de 1985, veinticinco años después experimentó la inundación de su vivienda por aguas negras.

Hugo vivía en una vecindad en el barrio de Tepito en 1985, cuando el sismo provocó el hundimiento del inmueble y la muerte de todos los habitantes que en él se encontraban, incluido su hijo de siete meses. Por esa razón llegó a El Arenal Puerto Aéreo (casitas), colonia en la cual las autoridades decidieron reubicar a algunos segmentos de la población “afectada” por los sismos de aquel año. Aunque Hugo no perdió sus muebles en la inundación sufrida en febrero de 2010, presentó afectaciones y la interrupción de sus actividades cotidianas:

A mí nunca me pagaron; acababa de echar los pisos, las paredes de la casa, y se echaron a perder. Tras la inundación tuve que volver a cambiar el piso, los acabados de las paredes, la herrería de la casa, porque se pudrió, y los muebles de la cocina que también se echaron a perder porque la madera absorbió la cochinada.

Pese a ello, considera que no queda otra cosa más que echarle ganas, ya que son retos y situaciones que la vida le puso enfrente, y hay que superarlas. “Si logramos sobreponernos al terremoto, por qué no vamos a salir adelante con cosas tan fáciles, pues yo soy luchón, mi familia es luchona y mucha gente de aquí también lo es […] prueba de ello es que ya reparé mi casa; y aunque no en las mismas condiciones, ya salimos”.

Aquel día pudo rescatar su patrimonio debido a que el tipo de inundación que experimentó esa parte de la colonia fue lenta y gracias a que distintos vecinos (algunos de los cuales trabajaban en la delegación) le informaron que se estaba inundando la colonia, lo cual le permitió a Hugo darse cuenta de la situación y actuar.

Aunque no había razón para creerlo, les dije a los familiares de mis ahijados que se subieran al carro para ir por los niños a la escuela. Entonces, los acerqué lo más que pude, porque el agua ya llegaba a un nivel muy alto. Como nos avisaron que sacáramos los muebles o los subiéramos a un nivel más alto, porque la colonia se iba a inundar, me regresé. La gente de aquí no me creyó, se empezaron a reír y a burlarse de mí; entonces me puse a subir yo solo los muebles, porque ni mis hijos ni mi esposa me creyeron. Después fui a casa de mi hija, que vive a dos pasillos, a subir sus muebles —mi hija sí me hizo caso—. Cuando empezó a brotar el agua de las coladeras […] la gente comenzó a correr, pero por no creer ya no les dio tiempo de salvar sus cosas (entrevista, 15 de enero de 2012, El Arenal).

De esta forma, las afectaciones que recurrentemente presentan ciertas áreas de la zm y la experiencia que Hugo vivió durante las inundaciones de 2010, muestran la manera en que estos segmentos de la población han internalizado ciertos procesos. Precisamente, a partir de su experiencia, desarrollan estrategias adaptativas que hagan menos disruptivas las situaciones que enfrentan; sin embargo, esto no significa que ignoren el riesgo, que éste no les preocupe o que dejen de presentar afectaciones. Por el contrario, en gran medida, estas condiciones son las que los han llevado a reinterpretar y hacer frente a estos contextos para seguir adelante. Además, la experiencia de Hugo permite mostrar cómo se concibe de forma diferente a las afectaciones por sismos o por inundaciones, siendo más significativas para él las primeras porque tienen una relación más directa con su trayectoria de vida.

Por otra parte, estas experiencias revelan que las afectaciones podrían ser menores con una adecuada intervención de las autoridades, pero ello no ha sido posible ante la falta de información, confianza y comunicación. Por consiguiente, estos elementos permiten mostrar que, a pesar del discurso y los (supuestos) avances en materia de prevención, gestión integral del riesgo, la concepción de los desastres como procesos sociales y un (aparente) cambio en el modelo de protección civil —que busca transitar de un esquema reactivo a uno de carácter preventivo—, sigue predominando la atención sobre la prevención, así como una visión parcial de los problemas (acotada al área, dependencia o nivel de gobierno que se encarga de funciones y tareas específicas), que no permite lograr el cambio de paradigma que propuso Protección Civil en 2000 y 2006. Por tanto, un segundo punto de convergencia, el cual es atribuible al propio sistema y no a los fenómenos en cuestión, es el predominio de la atención a la emergencia sobre la prevención, lo que exhibe una ineficiencia en los mecanismos de prevención.

De acuerdo con vecinos de El Arenal, las afectaciones en ciertas áreas pudieron haberse evitado. Aunque en algunos casos la inundación fue un proceso súbito que no permitió la respuesta de la población, en otros se le puede calificar como un proceso lento que requería de otro tipo de atención para reducir el nivel de afectaciones.

Karina: “Yo estaba trabajando en la delegación en ese tiempo […] ese día me llamó mi jefe, como a las nueve de la mañana, para decirme: “¡Se está inundando acá fuera! [en la cuarta sección]. Sal a dar una vuelta”. Yo dije: “¿Se está inundando?” [...] Se me hacía una inundación de una calle, nunca me imaginé el desastre […] Como a las 11:30 de la mañana, eran muchos los que venían a insistirme “¡Ya vámonos que se está inundando!”. En aquel momento ya estaba inundado allá afuera. Entonces salí y empecé a ver el desastre, ¡en verdad estaba inundado y no había para dónde corriera el agua! [...] Para las dos de la tarde, la colonia era un desastre, no había control de nada […] A esa hora comenzó a llegar personal de la delegación —el jefe delegacional, la jefa de la territorial—; empezó a sonar que era una cosa que ya no se podía resolver […] Dieron las tres, cuatro de la tarde y nos reunimos, no para tratar de hacer algo, porque ya no se podía hacer nada, simplemente a tratar de sacar a la gente. Empezamos a ir en las camionetas, camiones —empezó a llegar la ayuda del gobierno— […] Hubo un punto en el que la entonces jefa de la territorial dijo que en las casas que todavía no se inundaban se comenzaran a llevar costales de arena, pero a alguien se le ocurrió que no, que había que ayudar a los otros [aunque es una conjetura, esta decisión pudo obedecer a que la primera área afectada fue aquella en donde residen un mayor número de empleados de la delegación y políticos o personas allegadas a ellos], y yo me dije ¡por qué si yo todavía no me inundo! Para esa hora mi casa todavía no estaba inundada, porque lo último que se inundó fue aquí [casitas].

En ese momento Karina decidió regresar a su casa, a pesar de que su jefe le dijo que tenía que estar ayudando a las demás personas (Morán, 2014: 214).

Yo dije ¡no!, prefiero perder mi trabajo, y me regresé a mi casa. En ese tiempo mi hijo tenía poco de haber nacido; entonces me cuestioné sobre lo que pasaba conmigo. No reaccioné hasta que empecé a ver el sufrimiento de las personas [...] ves muchas cosas feas y no puedes creer que te esté pasando a ti, ¡y no quieres que te pase! […] Aquí se vivió de una manera diferente, porque allá afuera fue algo inesperado, aquí te dio tiempo de pensarlo y mucha gente, aun así, no lo creíamos. Dices “me estoy inundando pero no creo que me vaya a inundar”. Ya se inundó allá afuera, pero tienes la sensación
de que no te vas a inundar [...] Comenzó a inundarse la entrada de la unidad, y empecé a subir lo más que se pudo. Valoraba sobre lo que podía aceptar que se echara a perder o lo más pesado, perdimos una pantalla de piso a piso porque no había dónde meterla, como a las siete de la noche esto ya estaba inundado (entrevista realizada el 15 de enero de 2012 en El Arenal).

Al igual que en las inundaciones, vecinos de la delegación Cuauhtémoc refieren una falta de atención e interés de las autoridades por prevenir las consecuencias que traería un sismo de magnitud importante.

Al relatar las distintas experiencias que ha vivido en los diez años que lleva en la colonia Guerrero, Noemí señala que, ante los sismos, la vivienda que ocupa “se va cuarteando cada vez más, y se va haciendo más de lado debido a que ya está muy deteriorada”. En el caso del sismo registrado el 11 de diciembre de 2011, menciona que aunque el inmueble no presentó daños aparentes, y pese al estado de él, ni los vecinos solicitaron ni las autoridades acudieron a supervisar la condición del inmueble. “Nunca acuden”. En ese inmueble hay una pared cuya inclinación anuncia su colapso; sin embargo, las autoridades no han atendido la petición de sus habitantes. “Nosotros solicitamos el apoyo (a las autoridades) para reparar la barda, pero nos pedían que lleváramos a los inquilinos de atrás para poder restaurarla, así como otras cosas que no pudimos reunir, y por eso no nos ayudaron a pesar de llevar fotos” (entrevista, 6 de enero de 2012).

Aunque la entrevistada no lo refirió, es muy probable que el predio se encuentre intestado, como muchos de los que se encuentran en la zona, lo cual dificulta su atención y reparación.

El caso de Marisol no es muy diferente. Cuando se le menciona el sismo de diciembre de 2011, refiere que ni las autoridades fueron a supervisar el inmueble ni ellas acudieron a éstas. “Para qué, si ni nos hacen caso. ¡Para qué vamos!”. Además, señala que las autoridades no han hecho nada para evitar daños o afectaciones al inmueble en caso de un sismo, a pesar de estar considerado por las propias autoridades de la delegación (Cuauhtémoc) como un inmueble en riesgo ante un sismo (entrevista 12 de enero de 2012, Santa María la Ribera).

En los tres casos, la impresión que transmiten las entrevistadas es la de una autoridad poco preparada para atender y prevenir no sólo escenarios futuros de riesgo de desastre, sino para reducir el nivel de afectaciones que un desastre puede generar. Sin embargo, también demuestran —además de la falta de información, confianza y comunicación— falta de preparación de la población para atender situaciones de riesgo, ya sea por la ausencia de experiencias y lo “sorpresivo” de la situación —que lleva a una negación de las circunstancias— o por la discriminación e internalización que se ha hecho del riesgo que representa, por ejemplo, el estado de las estructuras.

En el caso de la tendencia de las autoridades a la atención, ésta se debe, entre otras razones, a la lógica con que fue constituido y opera el Sinaproc, toda vez que distribuye competencias entre niveles e instancias de gobierno, lo cual, por un lado, exhorta a la mayoría de los actores a intervenir ante la contingencia y, por otro, desincentiva la implantación de mecanismos coordinados que corrijan problemas y defectos que se presentan en la gestión de riesgos.6 Además, inhibe el establecimiento de sanciones y la adjudicación de responsabilidades, debido a la compleja y difusa relación que guardan las distintas áreas de la administración pública con los desastres, en específico, con la diversidad de riesgos y en la conformación de escenarios de desastre.

Por tanto, no existen estímulos ni elementos coercitivos para que las dependencias y órganos de gobierno logren una verdadera gestión del riesgo porque, por la propia estructura del sistema, las distintas instancias reconocen que, ante la falla, descuido, error, desatención, negligencia y la propia gravedad de los desastres, siempre habrán otros niveles de gobierno que remedien o se encarguen de aquello que ellos no pudieron o no quisieron atender.7

No obstante, la orientación hacia la atención no constituiría mayor problema si estuviera concebida y establecida como un elemento más de valoración dentro de la prevención, es decir —como han señalado Macías (1999), Cardona (1996) y la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (eird, 2009)— si se reconociera que la prevención es un componente implícito en cada una de las etapas o momentos que engloba el desastre y que, ante lo inevitable de ciertos eventos, es posible reducir el nivel de afectaciones que generan mediante la preparación. En otras palabras, se puede hablar de un problema de concepción, desde el punto de vista operativo, que explica el tipo de tareas y resultados que el sistema de protección civil ha producido en la prevención y atención de desastres.8

En ese sentido, la tercera convergencia que se ha podido observar es una respuesta que no se considera como parte de un proceso más amplio, sino como una forma de remediar la situación, por lo cual carece de una reflexión sobre las consecuencias que producirá o la forma en que dichas medidas podrían mejorar las condiciones de vida de la población y su entorno.

Por ende, se puede calificar tanto a la respuesta como a los (escasos) mecanismos de prevención como ineficaces, dado que no han reducido ni el nivel de vulnerabilidad de la población ni las afectaciones que ésta presenta, de forma recurrente, por la inundación o la filtración de agua en sus viviendas, en algunos municipios de la zm, o las que generan los constantes encharcamientos (aunque éstos lleguen a alcanzar más de 1.5 m de altura)9 en vialidades secundarias y primarias, algunas de ellas catalogadas como puntos conflictivos (en caso de lluvia) por las propias autoridades de la cdmx (figura 21).10 Esto, sin olvidar el reconocimiento sobre la inobservancia que, en los últimos diez años, se presentó de las normas de construcción y que dio pie a estructuras con problemas de edificación, lo que dejó en manos de los propietarios la rectificación de aquellas irregularidades cometidas por las empresas constructoras, así como el mal estado que presentan una serie de predios catalogados, por diversas razones, en situación de riesgo ante un sismo, por carecer de una debida atención.11

De esta forma, el gobierno transfirió su responsabilidad de garantizar la seguridad de los inmuebles a un problema entre particulares, como si sólo se tratara de un consumidor insatisfecho por el producto o servicio brindado por una empresa y no de la seguridad de personas que habitan y usan estas estructuras —y de las cuales son corresponsables en la supervisión de ellas—, sin mencionar la falta de responsabilidad por las afectaciones económicas que produce la pérdida del patrimonio como resultado de la omisión de las autoridades y la ocurrencia de fenómenos de magnitud importante.12 Por tanto, un cuarto punto de convergencia es la tendencia, en los tres niveles de gobierno, a trasladar la responsabilidad que tienen las autoridades en la atención de la población y las circunstancias que resultan de los desastres, hacia particulares (mediante la contratación de seguros).13

Pese a esta orientación, los desastres no han dejado de representar un mecanismo de control político. Primero, porque se mantiene una propensión hacia la atención; segundo, porque dicha inclinación mantiene el uso de prácticas clientelares mediante la entrega de “apoyos” —mas no indemnizaciones—; y, tercero, porque los segmentos de la población beneficiada son definidos por las propias autoridades, en conjunto con las compañías de seguros,14 por lo que esta transición no deja de presentar las arbitrariedades que los mecanismos de mercado sugerirían inhibir. La discrecionalidad que se presenta en este tipo de situaciones se reproduce en todos los ámbitos, incluyendo a la estructura gubernamental, al privilegiar a los grupos afines, ya que en la mayoría de los casos quien dispone de los recursos o de los criterios de asignación son las entidades contratantes.

Aunque Karina no se quedó en la colonia —como lo hicieron muchos vecinos— menciona que todos los días iba y venía al Edomex, en donde vive su hermano. Los viajes tenían como propósito ver por su casa y por la ayuda.

Y ahí está lo bueno y lo divertido de la inundación, porque te daban un cheque por los daños sufridos en tu vivienda [proveniente del seguro] […] más aparte te daban otra ayuda, recién que te inundaste, el Invi (Instituto de vivienda de la cdmx) y el dif (Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia) de la ciudad, te apoyaba con 1 500 pesos cada uno. Pero el dif te decía: “Te voy a dar tu apoyo por familia”. Entonces, en cada casa empezaron a vivir hasta cinco o siete familias; la gente arrasó con toda la ayuda. Sin embargo, para quienes realmente perdieron sus cosas, 5 000 pesos no te ayudaban para nada […] [¿Hubo quienes no perdieron nada y se beneficiaron de la ayuda?] Hubo lugares en los que, por la forma de la colonia (de cuna), ni siquiera se metió el agua, o que apenas se metió y no perdieron nada, pero aun así se apuntaban por el cheque, metían familia y por eso recibieron ayuda. No sé cómo se manejó eso, pero lo que sí te puedo decir es que no hubo una organización para entregar ese tipo de ayuda, porque no hubo realmente alguien que verificara, porque —por tratar de cubrir los más que pudieran— todo fue rápido, muy rápido (entrevista, 15 de enero de 2012, El Arenal).

En el caso de Hugo, el seguro nunca le pagó, “dijeron que nos iban a pagar lo de un seguro […] y me quedé esperando. Fui a preguntar si estaban pagando los cheques porque ya todos habían cobrado y a mí no me llegaba nada. Corroboraron en su base de datos que efectivamente estaba registrado y que no había recibido nada; quedaron de arreglar para que se me pagara, pero a dos años no he recibido nada” (entrevista, 15 de enero de 2012, El Arenal).

Estos dos casos, como muchos otros reportados en diversas fuentes, muestran tanto la desorganización de las autoridades, en el manejo y control de la situación posdesastre, como la discrecionalidad con que ellas operan en la entrega de apoyos, lo cual puede interpretarse como un acto de discriminación hacia grupos altamente vulnerables,15 y pone en duda la forma en que se gestiona el desastre. Además, la entrega de apoyos complementarios, por parte de distintos actores políticos, no sólo representa recursos adicionales para la población, sino revelan una competencia de los diferentes actores políticos por hacerse presentes para cooptar, ampliar o reforzar a las clientelas políticas de ciertos espacios.

Si bien instrumentos como los seguros parecen ser efectivos para transferir a privados los costos que traería, para gobiernos y particulares, la reedificación de la infraestructura dañada a causa de un desastre, en el caso de la población, los beneficios no son los mismos toda vez que la contratación y los términos bajo los que se realiza el convenio no son acordados por la población objetivo, sino por autoridades que ven en ellos un mecanismo para reducir los gastos que generan al erario los desastres, y no como un componente efectivo que reduzca, por un lado, el nivel de afectaciones que éstos producen en la población y, por otro, optimice el tipo de atención brindada.

Asociado a ello, los mismos no han logrado evitar 1) el uso y tratamiento político que se le da a los desastres, 2) una doble erogación como resultado de la contratación de un seguro y la entrega de apoyos por parte de distintas instancias gubernamentales, 3) una inadecuada compensación y atención por los daños que genera en la economía familiar la pérdida de sus bienes y 4) la discrecionalidad con que se ejercen los recursos, lo que genera que algunas familias se “beneficien” por el desastre (a causa de las pocas pérdidas registradas) y otras se vean sumergidas en una especie de pobreza endémica.

Aunado a lo anterior, la transferencia a privados y el calificativo de apoyos, al cual hacen referencia población y autoridades, ocultan la responsabilidad de los distintos órdenes de gobierno y de la sociedad en la configuración de los desastres. Como lo señala Pigeon (2012), para el adjetivo de desastres naturales, detrás del término (natural o en este caso apoyo) hay un interés por negar la responsabilidad y la incapacidad para hacer frente a este tipo de fenómenos, razón por la cual no se habla del resarcimiento de bienes, sino de apoyo o ayuda para ocultar la responsabilidad que las autoridades tienen sobre éstos.

En esa lógica se puede circunscribir la respuesta de la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México, antes Distrito Federal, cuando señala que “los fenómenos naturales o desastres, aunque generan daños, no son relevantes para el derecho penal toda vez que no se deben a conductas humanas” (pgjdf, 2011); y aunque en el Estado de México la Procuraduría parece tener una apreciación distinta (pgjem, 2011), toda vez que dio entrada a diversas demandas en las circunscripciones de Tlalnepantla, Amecameca (a la que pertenece Chalco) y Nezahualcóyotl,16 no se reconoce en la acción de las autoridades una responsabilidad sobre ellos. Por lo cual no se admite la incidencia y responsabilidad que éstas tienen en la construcción de los distintos escenarios de riesgo y desastre que se han presentado.17

Situación que contrasta con lo observado en otras partes del mundo, donde no sólo se acepta que los desastres son una construcción social, sino que también se han creado mecanismos que protegen a la ciudadanía de los errores y omisiones en que incurren los funcionarios y las autoridades respectivas. Tal es el caso de Venezuela, donde la Ley de Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos refiere que los riesgos construidos “son aquellas condiciones generadas por el Estado, el sector privado o la sociedad en general que pudieran causar o potenciar desastres de carácter socionatural o tecnológico” (lgirst, 2009). Por esta razón, reconoce en las comunidades el derecho a denunciar a los entes públicos y privados o particulares que contribuyan a la producción de daños o riesgos en la localidad —artículos 43 y 49—. Así como la responsabilidad patrimonial del Estado, el cual debe responder “a las víctimas o a sus causahabientes por las pérdidas humanas y materiales generadas por las acciones u omisiones de todos los entes que lo integran […]” (lgirst, 2009, artículo 50).

Estas diferencias se explicarían por lo que Viviane Brachet-Márquez ha denominado (en el caso de México) el pacto de dominación, donde participa la población al reproducir un sistema que hace uso de prerrogativas con el propósito de disuadir y desmovilizar a ésta ante el descontento que generan algunas situaciones, lo que da como resultado “un proceso de tensión, confrontación, concesión y una vuelta a la normalidad” (Brachet-Márquez, 2001: 12).18 Aunque el estudio de Brachet-Márquez se enfoca en las clases trabajadoras (movimiento obrero) y la forma en que éstas han contribuido a la construcción del México actual, su marco analítico es susceptible de aplicarse a la política de protección civil y a las reglas con las cuales opera, toda vez que ésta surge dentro de ese México y funciona con la misma lógica con la cual se controla a la disidencia. Asimismo, su propuesta explica cómo las clases subordinadas se someten de modo parcial, aunque no incondicional, al veredicto del Estado con el propósito de influir, mediante rupturas parciales (mecanismos de presión), en el tipo de respuesta y en las relaciones que él establece mediante mecanismos de concesión, otorgados en función de circunstancias históricas.19

Por tanto, las medidas e instituciones que surgieron después de los sismos de 1985 y que se han mantenido para atender las situaciones de desastre, bajo la lógica del pacto de dominación, podrían considerarse como un momento de tensión donde la confrontación, concesión y retorno a la normalidad han hecho necesario su reconocimiento como escenarios de crisis, que demandan la aplicación de medidas que restablezcan la armonía entre lo que es y lo que debe ser, pues, de lo contrario, estaría en riesgo la permanencia del grupo en el gobierno. Con base en ello, Inam señala que ésta es la causa por la cual las crisis suelen ser invocadas como justificaciones para explicar la adopción y adecuación de las políticas públicas (Inam, 2002: 109). Argumento con el cual parece coincidir Brachet-Márquez al señalar que “las políticas sociales surgen de la necesidad, para las elites estatales, de disuadir a las bases de seguir la disidencia” (2001: 13).

Así, el pacto de dominación permite traducir la aparente inacción que se observa en los grupos de la sociedad que experimentan afectaciones por inundaciones o sismos, como una forma de acción (colectiva) en la que, en algunos casos, “ésta puede apegarse a la ley, pero no necesariamente a las reglas de facto que el Estado trata de imponer, o, en otros casos, se sitúan fuera de ambas. En ocasiones, sus dirigentes pueden actuar como representantes de fuerzas contestatarias, mientras que en otras actuarán en convivencia con el Estado” (2001: 24). Sin embargo, todas ellas coinciden en —quinto punto de convergencia— la búsqueda de una respuesta institucional que permita retornar a una (supuesta) normalidad que legitima a un sistema de subordinación y control basado en la entrega de dádivas y en la falta de responsabilidad de las autoridades en la configuración de los desastres.

Por otra parte, la existencia de capacidades heterogéneas es el sexto elemento que se debe considerar en la convergencia entre sismos e inundaciones, toda vez que éstas se derivan de los desequilibrios que produce un sistema concebido para distribuir de modo diferencial facultades, lo cual acentúa las discrepancias y limitaciones de los distintos niveles de gobierno, las que se suceden dentro de cada instancia, así como las que se presentan entre pares (incluso cuando éstos pertenecen a la misma entidad federativa, siendo aún más notorio en los casos metropolitanos) y en la propia población, en cuanto se refiere a tareas de prevención y atención de desastres.

En ese sentido, las divergencias en cuanto a las estructuras socio-organizativas, las relaciones ideológico-políticas (relaciones de poder) que imperan en la construcción material y conceptual del riesgo como del desastre,20 los diferentes grados de vulnerabilidad ante sismos e inundaciones, la periodicidad con que estas disrupciones se manifiestan, la densidad y heterogeneidad poblacional, así como el tipo de tejido social, se traducen en una multiplicidad de respuestas que dan cuenta, principalmente, de la (in)capacidad y (poca) preparación que las unidades administrativas presentan ante las situaciones generadas por estos fenómenos, lo que deriva en un sistema de responsabilidades y esfuerzos fragmentados en pequeñas unidades, municipios, cuyas debilidades son notables al concentrar —dentro de la estructura del Sinaproc— la mayor responsabilidad y, paradójicamente, una menor capacidad y recursos para llevar a cabo una gestión integral de riesgos; sin olvidar que ésta es la parte del sistema que presenta una mayor rotación administrativa, con respecto a los otros órdenes de gobierno.

El mismo análisis puede aplicarse a la población, dado que su respuesta a estos fenómenos está mediada por la concepción que han construido sobre éstos y las situaciones que producen. Por tanto, aquellos que de manera reiterada enfrentan los efectos negativos de las inundaciones tienden a desarrollar una mejor preparación con respecto a quienes experimentan una menor o escasa incidencia, y lo mismo ocurre entre quienes experimentan uno u otro fenómeno (inundaciones o sismos). Por ello, las experiencias previas, en uno o ambos casos, tienden a constituirse en modelos de aprendizaje sobre la forma de actuar y organizarse en la contingencia. En ese sentido, la concepción y capacidad de respuesta está filtrada por la frecuencia, el nivel de afectación y los distintos tipos de capital con que se cuenta para hacer frente a aquéllos, así como por las conductas que, por diversas causas, tienden a negar la posibilidad de afectaciones o subestimarlas al considerar que no serán alcanzados por los efectos negativos o que éstos no se volverán a repetir; sin embargo, una vez ocurrido el desastre, se hace patente su indefensión y desamparo.

En su caso, Daniela, además de perder sus bienes, vio afectada su única fuente de trabajo (una papelería que tiene en la colonia), por lo cual cada vez que llueve experimenta una sensación de miedo y negación ante la posibilidad de una nueva inundación (Morán, 2014: 199).

De repente se vino el agua, ni tiempo de recoger nada. Toda la gente se quedó sorprendida de ver cómo el agua se acumulaba […] Fue una cosa muy fea, muy triste […] Poco a poco se fue yendo el agua, y quedó un lodazal apestoso porque era agua de coladera. ¡Imagínate, toda asquerosa! Entonces, la gente empezó a sacar sus muebles, hubo muchas pérdidas […] Luego vino el censo, y aunque no nos ayudaron a reponer todo, sí un poco —ahora sí que de consuelo— […] Yo perdí todo, todo lo tiré, pues ¡imagínate, agua de coladera! […]

También nos dieron alimentos, pues se inundó la cuarta y la tercera [sección]. Ni para dónde correr. Decir: “Voy al mercado a comprar”. Pues ¿dónde? Y ¿fuera de aquí?, dices ¿para dónde corremos? Por lo que decidimos ir a los albergues, en donde nos dieron alojo, alimento y apoyo, que es lo que necesitaba toda la gente. La verdad, nada más pienso que llegue febrero, o nada más llueve, y me da por ver las coladeras, porque fue de donde empezó a salir el agua. Nos quedamos con una sensación de “¡Ah, Dios mío, ojalá y no quiera que vuelva a pasar esto!”. Imagínate. Ya pasamos una experiencia muy fea, ¿y que la volvamos a pasar?, como que no [...].

Supuestamente metieron drenaje nuevo, nueva tubería, y empiezan a limpiar las coladeras. Pero mientras, ya estás con el miedo de que cuando llueva se vuelva a inundar. Cuando empieza a llover, estás con el miedo. ¿De dónde nos va a llegar el agua? Al menos es lo que me pregunto. Luego digo: “¡Ah, Dios mío!, que no llueva fuerte”. Y si llueve, que las coladeras estén limpias y que no se vaya la luz, porque yéndose la luz ya no funcionan las máquinas para el desagüe, y dices: “¡Bueno, que en nombre sea de Dios!, ¡que pase lo que tenga que pasar!”. [...] Llegué a los seis años a vivir aquí, y jamás había visto algo así, ¡y vivíamos a un costado de la laguna! —un desagüe de todo—, y jamás se desbordó. Luego dicen: “¡Se está llenando el río de los Remedios!”. Te juro que yo tiemblo porque llenándose el río sí nos afecta, clarito que sí. Pero tú misma te dices: “¡No!, no va a pasar nada”. Imagínate, ¿que en cada inundación se pierda todo?, ¿para volver a reponerlo?, ¿de dónde? [...] (entrevista, 1o. de febrero de 2012, El Arenal).

El caso de Daniela denota una manera de afrontar y procesar tanto la situación experimentada como los riesgos, lo cual se explica por el tipo de afectación sufrida, la experiencia que produce el desastre,21 el género22 y la edad, así como por los vínculos sociales, familiares y afectivos que existen antes y después del desastre.23

Pese a ello, el no considerar al desastre, suponerlo lejano, poco probable o, incluso, negarlo ocasiona tanto una falta de preparación como la naturalización del riesgo que conlleva el vivir en un espacio cuyas condiciones merman cada día o donde existe la probabilidad del desbordamiento de los cauces que circundan a la vivienda, lo cual dificulta a su vez la identificación y valuación de estas condiciones o del riesgo que ellas representan. Además, están aquellos procesos que, al padecerse de manera menos frecuentes, son considerados —bajo ciertos parámetros— como excepcionales, así como aquellas otras situaciones (no consideradas) que resultan de las decisiones tomadas durante el desastre. Todos estos elementos constituyen la séptima convergencia.

Para la mayoría de las personas entrevistadas dichas situaciones se explican por lógicas que, aunque parezcan contradictorias, responden a distintos tipos de racionalidades.

“Con las lluvias, que nadie tiene la certeza de cómo van a caer, habían pasado inundaciones, pero era agua de lluvia […] que a lo mucho alcanzaban 40 cm”, dice Hugo, y aunque reconoce que éstas representan una afectación a su patrimonio, también señala que de ellas “nadie se hace responsable porque son cuestiones naturales; hay que entender que cuando es cuestión de lluvia, si se tapan las coladeras es responsabilidad de todos porque tiramos la basura en la calle”. Con respecto a la posibilidad de evitar las afectaciones generadas por las inundaciones, Hugo considera que “no es posible porque no hay cultura de prevención […] nadie está preparado —como pasó con eso (inundaciones)— para un infarto o para un atropellamiento, nadie estamos preparados para nada, y esto fue algo que se salió de nuestro alcance”.

Aquí se escandalizaron por el agarrón político entre el pri del Edomex —que también se inundó—, el gobierno de la cdmx, que es del prd, y el gobierno federal, que es del pan […]. Creo que hay gente que se ha visto más afectada en otros lados, pero aquí se escandalizó mucho, quizá porque eran aguas negras […]

Te voy a decir que las casas se devaluaron, mucha gente vendió […] es terrible ver que hay gente que les tocó —como a nosotros— venir a vivir aquí, porque no hay otra opción, y que se tengan que deshacer de sus cosas para irse a otro lugar donde creen que van a estar seguros, por temor a lo que se puede prevenir, por temor a la naturaleza, por temor a una falla en los sistemas, a todo. Porque así como pueden fallar los sistemas de la luz —nos quedamos sin luz—, puede fallar el Cutzamala —nos quedamos sin agua—, pero no lo tomamos mucho en cuenta; tomamos más en cuenta la inundación, y creo que todo es importante, aunque la afectación fue mayor por las aguas negras y la experiencia que produjeron […]

En la noche andábamos alumbrando los pasillos para ver que no se robaran lo poco que les quedaba a la gente, porque hubo muchos ladrones que vinieron a abrir casas […], por eso la gente nos tuvimos que aguantar a las inclemencias, era parte del cuidar nuestro patrimonio frente a quienes, al no tener nada, decidieron irse a los albergues y estar esperanzados a que les dieran cama y comida (Hugo, entrevista, 15 de enero de 2012, El Arenal).

Para las dos de la tarde, la colonia era un desastre, no había control de nada (habían pasado alrededor de seis horas desde que supo de la inundación), se empezó a inundar antes, pero no había hecho caso […] Mucha gente no se salió de su casa, y la que menos quería salirse era la gente adulta […] La inundación fue un aviso sobre los riesgos que corremos —esta colonia está construida sobre parte de un lago—; te da un panorama de lo que puede pasar en esta colonia […] [¿Ya se le olvidó a los vecinos la inundación?] Estoy segura de que a muchos ya se les olvidó […] no hay un plan antes, ni durante ni después, son un completo caos [las autoridades] [por esa razón, Karina se siente en riesgo ante una nueva inundación]. No he visto que se haya resuelto el problema, éste surgió, se atendió, se improvisó y pasamos a la siguiente página y ya, pasó […] ¿Qué he hecho para reducir el riesgo al que me siento expuesta? Nada, sólo tengo la experiencia (Karina, entrevista, 15 de enero de 2012, El Arenal).

En el caso de Noemí, ella considera que las afectaciones que sufre la vivienda a causa de los sismos no se pueden evitar:

Se puede mandar a reparar y resanar, pero vuelve a pasar lo mismo debido a las condiciones del inmueble […] Lo que pasa, también, es que el edificio se está hundiendo, y eso contribuye al deterioro del mismo [¿Por qué ha pensado en mudarse?] Porque esto se está deteriorando cada vez más y corremos peligro [sin embargo, no lo ha hecho, y nada apunta a que lo vaya hacer en el corto plazo].

Por su parte, Magdalena, tras vivir 45 años en el mismo inmueble, ha experimentado distintos sismos en su vivienda:

En el 85 estaba preparando el desayuno de mi hija, y no pasó a mayores; pese a que en la calle se presentaron destrozos, aquí no pasó nada […] Yo soy poco miedosa para los temblores, quienes me ponen nerviosa son mi familia porque ellos son quienes se alteran. En el caso del edificio, éste no ha sufrido afectaciones, por eso le digo que está en buenas condiciones [el inmueble, al igual que muchos otros en la colonia, se encuentra intestado y ha sido catalogado por las autoridades delegacionales como en riesgo ante un sismo] […]

Cuando se le pregunta sobre su capacidad para hacer frente a futuros sismos, Magdalena considera que “no se puede hacer nada sino hasta el momento en que llegue; y cuando llegue, pues a lo que nos pase […] cómo vamos a guardar despensa, agua, si no sabemos en qué momento va a ser el temblor […] el inmueble no está cayéndose, está bien cimentado, y eso nos da, dentro de lo que cabe, un poco de seguridad, aunque no estamos a salvo de cualquier cosa que suceda durante un temblor” (entrevista, 6 de enero de 2012, colonia Guerrero).

Por su parte, para Marisol el sismo de 1985 sólo generó susto. “No tronó, no se cayó nada, pero allá fuera había mucho humo. En cuanto a los otros sismos, tampoco representaron alguna afectación porque esta casa está hecha de rieles y por eso no le ha pasado nada […] no me pongo nerviosa —ante los sismos—; los que me preocupan son mis hijos, y ésos son los que van por delante. Para qué me preocupo; como le digo a mis hijos: ‘No se espanten, ésas son cosas de Dios y nosotros qué podemos hacer, ya Dios dirá’” (entrevista, 12 de enero de 2012, Santa María la Ribera). Este inmueble también esta intestado y ha sido catalogado por las autoridades de la delegación Cuauhtémoc como en riesgo ante un sismo.

Como se puede observar, en la mayoría de los casos se concibe a las situaciones producidas por estos fenómenos como sucesos sobre los cuales no se puede incidir, por lo que —octava convergencia— se transfiere la responsabilidad sobre ellos a entes superiores, a la naturaleza o a terceros para evadir la corresponsabilidad que cada uno tiene en la configuración de aquéllos. Aunque no se pueden evitar los sismos o las lluvias torrenciales, sí es posible reducir las afectaciones que éstas generan mediante procesos de retroalimentación, coordinación, observación, participación y concienciación sobre la forma en que nuestras acciones contribuyen a la construcción del riesgo de desastre.24 En otras palabras, las consecuencias que estos fenómenos producen en la sociedad no son ajenas a nuestro propio actuar, sino que son resultado de él, sólo que al naturalizarlas como condiciones habituales no se toma conciencia del potencial disruptivo que éstas producirán una vez que alguno de los procesos naturales sobrepase el umbral de afectaciones aceptables o se combine con algún otro tipo de circunstancias, eventos o fenómenos.

Como señala Wilches-Chaux (1993), lo que sucede con los desastres —novena convergencia— es que éstos sacan a relucir las condiciones en que viven ciertos segmentos de la sociedad; es decir, el gran atributo de los desastres es que hace visible lo invisible al exponer, en primer lugar, el nivel de vulnerabilidad que por lo general experimentan estos sectores; y, en segundo lugar (mediante la atención), visibilizan a aquellos que comúnmente son invisibles para la autoridad, lo cual no significa que sus condiciones de vida o la relación con el gobierno se transforme, porque ello no modifica su condición de vulnerabilidad. En la mayoría de los casos, la superación de la emergencia no sólo representa la reincorporación a sus actividades cotidianas, sino también significa el retorno a una “normalidad” que diluye la atención recibida y, con ello, el restablecimiento de las dinámicas previas. No obstante —décima convergencia—, el desastre siempre representará en muchos aspectos una ventana de oportunidad diferencial para diversos segmentos y actores sociales.

Sí nos ayudaron (las autoridades), no le voy a decir que no. Nos dieron ocho mil pesos, pero no se cubrió ni siquiera el refrigerador. La cantidad que nos dieron no cubrió lo que se echó a perder […] (Carolina, entrevista, 1o. de febrero de 2012, El Arenal).

Sí [ayudaron las autoridades tras la inundación], anduvieron los camiones limpiando y recogiendo todo lo que se echó a perder; en cuanto a la limpieza —de la casa—, mis hijas fueron las que limpiaron […] A mí me dieron nueve mil pesos, que fueron muy poco porque el refrigerador fue el más caro, además de los muebles que se echaron a perder y la despensa […]; aunque nos dieron poco dinero, tuvimos mucha atención porque nos pusieron una carpa allá enfrente, nos entregaron productos enlatados, cobijas, productos de limpieza […] (Marisela, entrevista, 1o. de febrero de 2012, El Arenal).

Sí, fue difícil […] La comida teníamos que salir a comprarla hasta Caracol Arenal porque lo que nos daban era muy poco, aunque no dejaban de pasar diariamente a dotarnos […] Sí hubo una ayuda, nos ayudaron a lavar cisternas, patios, el asfalto, nos dio una ayuda económica la delegación, el gobierno de la cdmx y el seguro; quizá no lo que tenía que ser, por las pérdidas, pero de algo nos ayudó […] Tuvieron más ayuda aquellos que estuvieron más dañados; yo creo que por eso balancearon la ayuda […]. Si no hubiese pasado la inundación, no hubieran cambiado las bombas, porque las que había no fueron suficiente para bombear toda el agua; después de eso cambiaron todo, y hoy hay bombas nuevas, de más capacidad; por eso creo que seguiríamos en las mismas si no hubiera pasado eso (Julián, entrevista, 1o. de febrero de 2012, El Arenal).

En los casos anteriores se observa que las autoridades atendieron la situación que produjo el desastre, aunque de forma insuficiente y efímera, pero fue un momento en el que la población pudo reconocer el papel de las autoridades. Si bien, a dos años del desastre aún no podían recuperarse de las pérdidas, éste también parece haber rendido un doble beneficio, en primer lugar, porque algunos segmentos de la población objeto de atención, se consideren o no beneficiados, parecen reconocer alguna bondad o toma de conciencia con respecto a los desastres y sus causas. Por lo que, desde la propia óptica de los actores, se podría considerar como algo positivo, como un proceso de aprendizaje o como un beneficio.

Asimismo, el desastre representó la posibilidad de obtener algún tipo de dividendo político, como resultado de la interpretación que los propios afectados formulan sobre la respuesta de las autoridades, como apoyo o ayuda. Incluso, la ausencia o inadecuada intervención de las autoridades ha llegado a representar un capital político para aquellos que, aprovechándose de éste, ofrecen la recomposición, reformulación y replanteamiento de los mecanismos implantados en la respuesta como prerrogativa a las demandas sociales.

En ese sentido, las respuestas obedecen a contextos y, por tanto, se constituyen en decisiones políticas, lo cual parece apoyar el planteamiento de Inam sobre la flexibilidad de las políticas públicas (2002) y el de Brachet-Márquez (2001) sobre la participación de la sociedad en los mismos instrumentos que constituyen la base de su desmovilización. Al final del día, undécima convergencia, lo que parece predominar son los intereses individuales y de grupo frente a los de la comunidad y la sociedad, como refiere Carlos Monsiváis: “La incondicionalidad desintegra la solidaridad” (2010: 52). Por tanto, en la medida en que cada uno continúa pensando en estrategias individuales, beneficios particulares, y se conforma con subvenciones, derivadas de las respuestas gubernamentales, contribuye a la consolidación de una política basada tanto en la eventualidad y discrecionalidad como en la discriminación, donde se corre el riesgo, ante una nueva contingencia, de obtener resultados desfavorables, porque nada ni nadie puede asegurar que el contexto y la participación de los actores inducirá a la misma atención y hacia los mismos grupos “beneficiados”. Aunado a ello, se ha podido observar en diversas situaciones que al no haber una mayor interacción entre las personas se genera cierto desarraigo hacia la comunidad y, por tanto, una débil capacidad de acción o movilización frente a los problemas comunes, lo cual se traduce en un tipo de participación que sólo busca la consecución de ciertos fines, coyunturalmente establecidos, para después desarticularse.

Debido a esta compleja estructura de relaciones, la explicación y significado que cada actor le atribuye a las situaciones de desastre tienen una multiplicidad de referencias e interpretaciones cuya gama permite dar cuenta de una diversidad de trayectorias, las cuales van desde aquel que considera que hay una responsabilidad compartida entre sociedad y gobierno en la configuración de los desastres, pasando por aquellos que señalan al gobierno como responsable de las consecuencias sufridas por la catástrofe, hasta quienes juzgan que no se puede hacer algo, ya sea porque son fenómenos naturales que no es posible controlar y predecir, o por tratarse de disposiciones divinas ante las cuales sólo queda poner en manos de Dios la vida.

De esta forma, se pueden encontrar casos como el de Armando (hijo de una enfermera), a quien desde pequeño le fue inculcada una cultura de protección civil y de la importancia de la preparación. Historias como la de Hugo que, tras experimentar las consecuencias del sismo de 1985 y 25 años después la inundación de su vivienda, demostró tener capacidad y liderazgo para enfrentar esta última. No obstante que reconoce que estas vivencias le han servido para enfrentar las nuevas contingencias, confiesa que ha quedado marcado por dichas experiencias; hasta la fecha sigue teniendo miedo a los sismos y mantiene el temor ante nuevas inundaciones. Aunque no se compara con la angustia que le produce la violencia que presenta el resto del país u otras partes de la ciudad, prefiere lidiar con el riesgo “natural” que experimentar y exponer a su familia al de la violencia.

Asimismo, en la mayoría de los relatos se puede encontrar que el factor económico es una de las razones principales por las que se ha decidido continuar arriesgando la vida y la integridad física, ya que los costos —aunados a una aparente imposibilidad— de mudarse a otro espacio son mayores a los que implica cualquiera de estos dos fenómenos, dada la recurrencia con que se presentan. Además, consideran que en ninguna parte se puede estar libre de riesgos, por lo que, bajo esta lógica, han decidido vivir con aquellos con los cuales han coexistido y cuyas manifestaciones ya han experimentado.

También se encuentran explicaciones como la de Romualdo, quien considera que no se puede establecer claramente una responsabilidad sobre los desastres porque en ellos se combinan el factor natural, la responsabilidad de los funcionarios y la desidia o incapacidad de las personas para actuar, por lo que el tema es complejo; mientras que, en el caso de Hugo, considera que la responsabilidad recae directamente en las autoridades, ya que ellas son las encargadas de planificar el crecimiento urbano, el control de las aguas, las reubicaciones —de la que él fue objeto—, la atención de las denuncias y demandas de la ciudadanía, así como de una serie de omisiones que han hecho que, ante la sociedad, las autoridades carezcan de confianza. Al mismo tiempo, hay quienes consideran que no es posible hacer algo al respecto, así como quienes suponen que no habrá afectaciones porque en situaciones anteriores éstas no se han presentado, los cuales son claramente actos de negación. Aunado a ello, existen planteamientos como el de Eloy, quien tras vivir por más de veinte años en un edificio de la colonia Roma reconoce en la actitud de los condóminos una preocupación por cosas que carecen de importancia, mientras que aquellas que (de verdad) deberían generar una reflexión carecen de ella.

Así, se puede observar que en la mayoría de los casos, duodécima convergencia, hay una combinación de factores en la que priman la justificación económica y los factores sociales —como el de una vida ya construida, el temor a empezar de nuevo y la incertidumbre sobre el tipo de relaciones que encontrarán en otro asentamiento—25 ante el riesgo por sismo o inundación, en la que parece existir una intención por minimizarlo o afirmar una falsa seguridad; en cualquier caso, ambas conductas contribuyen a la construcción social del riesgo, al igual que la aparente preparación o la ausencia de daños, ante cualquiera de estos fenómenos, contribuye a la reproducción de una falsa confianza.

Muestra de ello es el sismo ocurrido el 20 de marzo de 2012, cuya intensidad hizo presumir a las autoridades que la ciudad estaba mejor preparada ante este tipo de eventos;26 sin embargo, la reacción de muchas personas sigue planteando serios cuestionamientos sobre la capacidad que se tiene para actuar ante fenómenos de mayor envergadura. Porque, a pesar de los avances, se tiene una población que carece de la experiencia para hacer frente a ellos (jóvenes, una comunidad de extranjeros y personas provenientes de otros estados de la república), así como aquella que por la misma experiencia, y ante el recuerdo de aquel septiembre de 1985, manifiesta distintas reacciones.

Esto, sin mencionar la limitada respuesta de las autoridades, toda vez que ésta se concentró en la recepción de reportes sobre derrumbes, por parte de la policía capitalina, y en la solicitud de inspección a inmuebles, por parte de los propios habitantes, así como en la supervisión de tomas registradas por las cámaras de vigilancia de la Secretaría de Seguridad Pública de la cdmx. Medidas cuestionables debido a que aumentan la falta de confianza en las autoridades y la percepción sobre el desinterés que les genera la situación de la ciudadanía. Además, existe un número importante de predios en riesgo (sobre todo en el centro de la ciudad) que carecen de una seguridad jurídica, por lo que sus habitantes no se arriesgarían a reportar el inmueble ante un probable desalojo. Esto, sin olvidar la seguridad que ellos han concebido hacia sus inmuebles.

Al mismo tiempo, el sismo del 20 de marzo de 2012 generó reportes sobre empleadores o dueños de inmuebles que subestimaban los daños porque no estaban dispuestos a detener sus actividades. Por tanto, la indiferencia de unos, la indecisión de otros27 y la decepción de terceros (sobre las acciones del gobierno y la efectividad de las medidas de prevención) contribuyen a la progresión de riesgos, de los cuales nadie tiene conocimiento a ciencia cierta porque se carece de intervenciones integrales (multidisciplinarias) y porque los riesgos de desastre tienden a constituirse, de manera más frecuente, en amenazas múltiples.

Por otra parte, en la decimotercera convergencia se observa una necesidad de diferenciación de la población afectada por el desastre, con respecto a otros contextos, la cual fomenta la discriminación con que operan las autoridades, o al menos la justifica. Si bien una característica de la política pública de atención a los desastres es que no considera las diferentes necesidades de los grupos afectados, aparentando tratar a todos por igual, llama la atención que sean los propios afectados quienes —por medio de sus señalamientos— demandan una diferenciación aludiendo un nivel de afectaciones, la cual parece esconder, en realidad, la necesidad de establecer una distancia social entre aquellos que han logrado constituir una base material frente a quienes carecen de ella.

De esta forma, justifican el apoyo a los otros, pero demandan una mayor atención por considerarse ciudadanos de otro nivel, mas no con necesidades particulares. Y aunque en todos los casos hay un retroceso en la calidad de vida de las personas, no existe la capacidad de encontrar en el otro una base de apoyo, ya que se considera (desde su posición) que ese otro resultó beneficiado debido a la precariedad de su situación; esto, sin conocer sus verdaderas necesidades o el nivel de afectación que el desastre generó en él.

Sin embargo, la discriminación, traducida en discrecionalidad, no sólo es un problema que se debe observar en los casos de desastres, sino es un problema que se presenta en la definición de éstos. Así, aquellas situaciones que no reciben este tratamiento carecen tanto de la ayuda económica como de los programas de atención, lo que produce y exhibe una mayor vulnerabilidad porque son los afectados quienes —ante la falta de capital social, político y cultural— tienen que asumir los costos de las afectaciones, interrumpir sus actividades diarias y padecer la indiferencia de las autoridades.28

Otra convergencia —decimocuarta— es que el tipo de respuesta que tiende a adoptarse proviene de la ingeniería, lo que hace de ellas propuestas específicas y puntuales que no consideran la falta de voluntad política, la posibilidad de conflictos y problemas de coordinación, entre otros aspectos que limitan la capacidad de las soluciones técnicas. Por ello, pese a los esfuerzos por avanzar en materia hidráulica y en estructuras sismorresistentes, no es posible atender dos problemas que no tienen solución y mucho menos de carácter técnico, por lo que es necesario, como señala Aldrich (2011),29 apostar también a la construcción de un capital social que permita franquear las limitaciones que, en materia de atención de desastres, presentan el Estado y los mecanismos de mercado; esto, con el propósito de superar la falsa confianza que hasta ahora ha predominado en las obras y los mecanismos de atención gubernamental. Esto no significa eliminar la responsabilidad que las autoridades tienen sobre estas situaciones, pero sí un cambio en la concepción de ellas, así como en la relación gobierno-sociedad para hacer más efectivas las medidas y menos dramáticas las experiencias posdesastre.

En este sentido —decimoquinta convergencia—, se trata de dos problemas que no tienen solución, y como tal debe reconocerse, transmitirse y concienciar a la población para que establezca medidas pertinentes (aunque en muchos casos ya las han tomado como resultado de experiencias continuas, sobre todo en el caso de las inundaciones); no sólo para evitar muertes, sino para reducir el nivel de afectación, ya que este tipo de fenómenos generan retrocesos importantes en las condiciones de vida de las personas, pues en muchos casos se pierde el patrimonio construido a lo largo de una vida. Algunos tendrán las fuerzas para tratar de recuperar lo perdido, pero en otros casos la edad o alguna discapacidad no lo permitirán. Por eso, el gran reto es reducir el nivel de afectaciones y aceptar que se vive no sólo con el riesgo permanente de sismos e inundaciones, sino con aquellas derivaciones que de éstos y otros fenómenos se desprenden, lo cual requiere aprender y coexistir con ellos, pero sin negarlos o subestimarlos.

Divergencias

Entre las divergencias se encuentra la naturaleza de los fenómenos, ya que ella determina la posibilidad de predicción y prevención sobre los efectos que generan. En el caso de los sismos, éstos obedecen a procesos geológicos que no ha sido posible pronosticar, por lo que sólo se puede emitir una alerta sobre los fenómenos que han sido detectados en zonas específicas y, en donde de forma recurrente se registran los epicentros, cuando éste ya está en proceso. Por esta razón, no ha sido posible alertar sobre aquellos movimientos telúricos que provienen de un epicentro distinto al de las costas de Guerrero y Oaxaca; en ese sentido, la política de prevención en materia de sismos no puede descansar sólo en una herramienta que presenta limitaciones.

Por su parte, las inundaciones tienen su origen, sobre todo, en procesos hidrometeorológicos cuya periodicidad y factores de configuración están claramente identificados; además, se han desarrollado instrumentos de detección y monitoreo que posibilitan no sólo su predicción, sino el establecimiento de parámetros de comportamiento en sus distintas fases. Sin embargo, resulta paradójico que no se haya instrumentado un sistema de alerta que difunda a la población el nivel de riesgo cuando éste dependa del nivel de precipitaciones. En realidad, como se puede observar en la mayoría de los casos, en las áreas donde se concentra la precipitación, los niveles excepcionalmente exceden los 50 cm de altura, mientras que la acumulación importante de agua, a la que las autoridades tienden a responder por tratarse de una inundación, se presenta en aquellas áreas donde cruzan los afluentes que desalojan las aguas residuales de la ciudad. En otras palabras, las inundaciones suelen relacionarse más con el mal manejo del sistema de drenaje que con la lluvia, por lo que en estas áreas la alerta se genera a partir de la observación que realizan los propios colonos y miembros de la comunidad sobre los afluentes.

En ese sentido, la recurrencia también es un factor determinante no sólo en la predicción y prevención, sino en la percepción que los actores construyen sobre los fenómenos y en la manera en que éstos son asimilados. Por consiguiente, otra de las divergencias es la reacción de la sociedad ante estos dos fenómenos; no obstante que ambos pueden ser devastadores y causar la muerte, las inundaciones parecen generar menor impacto en las personas en comparación con los sismos. De esta forma, quienes experimentan un temblor llegan a manifestar miedo, nerviosismo y, en ocasiones, falta de control —probablemente por la poca recurrencia, las distintas intensidades y el recuerdo de experiencias o la ausencia de éstas—, mientras que, en el caso de la población que se enfrenta a inundaciones, parece operar una reacción distinta por las propias características con que se manifiesta el fenómeno.

Así, lo primero que se busca durante una inundación, cuando la misma lo permite, es salvar parte del patrimonio sin considerar las afectaciones que esto pueda traer a la salud o a la integridad física. Una vez transcurrida la emergencia —pese al miedo, los reclamos, el enojo y la frustración—, aparece una especie de resignación ante la situación. Además, en el caso de las inundaciones, las personas están dispuestas a permanecer en sus viviendas porque las afectaciones estructurales no son las mismas que produce un sismo. En un desastre por inundación, la vivienda suele mantenerse en pie, mientras que en un desastre por sismo la vivienda puede llegar a desaparecer.

Lo anterior no significa que, en ambos casos, no se genere un encono de la población hacia las autoridades o hacia terceros, sino que, ante la ausencia de daños significativos a causa de experiencias sísmicas importantes, la población ha asumido distintas posturas ante las inundaciones.30 De esta forma, las diversas situaciones de desastres producidas por inundaciones en la zmcm durante la primera década del siglo presentan diferencias que han sido asumidas, por la población, como circunstancias particulares de ciertos espacios, en apariencia delimitados.31 Por esta razón, no se ha visto la constitución de un movimiento que aglutine el descontento que generan las inundaciones, tal como ocurrió con el sismo de 1985.

Ante el contraste entre la baja actividad sísmica —cuyas afectaciones no han sido importantes para la zmcm— y la periodicidad de las inundaciones, es posible observar a través de estos fenómenos dos momentos diferentes de los desastres, tercera divergencia. En el caso de los sismos, éstos permiten dar cuenta de la etapa de prevención, de los mecanismos concebidos tanto para esta tarea como para la mitigación de los efectos no deseados, así como del proceso de retroalimentación que resulta de la evaluación de los protocolos —a partir de incidentes menores, experiencias nacionales e internacionales y de otro tipo de contingencias que se presentan—. Aunque ésta no parece existir, como una verdadera etapa, será hasta que se presente un temblor como el de 1985, en duración y magnitud, cuando se compruebe la efectividad de las medidas de prevención diseñadas. En el caso de las inundaciones, éstas permiten dar cuenta de la contraparte o complemento a la prevención, es decir, de la atención. Por tanto, en el entendido de que ninguno de estos dos fenómenos se puede evitar, es necesario estar preparado para atender cualquiera de los escenarios que generan.

En ambos casos se da cuenta de problemas de retroalimentación, una mala gestión del riesgo de desastre y, en general, la ineficiencia de la política pública en materia de desastres. Esto hace evidente la inestabilidad y los frecuentes escenarios de contingencia a los que se refiere Guerrero (2008: 19) cuando describe las características de la política pública de prevención y las dificultades para su aplicación.

Además —cuarta divergencia—, es posible plantear una mediación diferencial de los actores con respecto al riesgo de desastre que representan ambos fenómenos. En el caso de los sismos, se ha señalado la responsabilidad que las autoridades tienen en el otorgamiento de permisos, licencias y supervisión de las obras, así como por la omisión en la que incurren al no suspender y clausurar obras o inmuebles que no cumplen con las normas establecidas, al igual que la negligencia o falta de sensibilidad que demuestran al desechar o desestimar las solicitudes de la población, lo que exhibe que propenden hacia la atención. Por su parte, la responsabilidad de la población se relaciona de manera directa con las condiciones y deterioro del inmueble debido a la falta de mantenimiento y a la poca preocupación que parecen generarles diversos procesos físicos o el simple transcurso del tiempo para las estructuras.

Con respecto a las inundaciones, la periodicidad del fenómeno permite a la población mantener una conciencia sobre éste, estrategias de adaptación y, por consiguiente, una actitud proactiva en las tareas de prevención. Sin embargo, la invasión de áreas poco propicias para el desarrollo urbano, la disposición de basura en la calle y la obturación de alcantarillas contribuyen a la configuración del desastre, propiciado por las propias autoridades como resultado de la mala planeación urbana, falta de mantenimiento de la infraestructura y su desdén hacia una población que de manera recurrente denuncia la existencia de fisuras y fugas de agua.

En términos generales, se podría señalar que, en el caso de las inundaciones, la población presenta una actitud más activa respecto a la que demuestra en el caso de los sismos, mientras que, en el caso de las autoridades, la incapacidad para enfrentar las situaciones producidas por desastres no sólo parece corroborarse durante las inundaciones, sino en aquellas situaciones que ante un sismo o lluvia no llegan a traducirse o concebirse como desastre. Aunque, para las autoridades, si el sismo o inundación no resulta en un desastre se debe a una oportuna intervención y a la efectividad de la política de prevención, mas si éste resulta en un escenario no previsto, ello se debe a la presencia de lluvias atípicas, precipitaciones extraordinarias (históricas), a respuestas no previstas en la infraestructura y en las estructuras de los inmuebles o a otro tipo de explicaciones cuyo objetivo es demeritar la responsabilidad que como autoridades, individuos y sociedad tenemos ante los desastres.

Otra divergencia que se presenta es aquella relacionada con el tipo de espacios en los que se presentan las afectaciones. Los efectos de los sismos suelen presentarse en zonas urbanas consolidadas, es decir, el problema obedece a cuestiones de mala edificación o al deterioro de las estructuras, a diferencia de las inundaciones, que afectan principalmente aquellas áreas ocupadas por asentamientos irregulares, los cuales, con el paso del tiempo y una vez expandida la mancha urbana, tienden a ser legalizados. Ello no significa que las zonas consolidadas no presenten problemas de inundaciones o que las áreas hacia donde ha crecido la ciudad no vayan a presentar problemas ante sismos, porque lo que hasta ahora ha sido una diferencia es posible que, ante un nuevo sismo, ya no lo sea y que las afectaciones se trasladen hacia aquellas zonas que sólo habían sido afectadas por las inundaciones; y viceversa, que ante el colapso del sistemas de desagüe de la Ciudad de México las áreas consolidadas sean las que se vean seriamente afectadas por la acumulación de aguas negras.

Características de los actores
expuestos y afectados por riesgos y desastres

De acuerdo con los diferentes casos observados, se ha podido establecer una caracterización muy general de los rasgos que presentan los actores afectados,32 en distintos momentos, por el riesgo y el desastre. Por ende, se puede considerar a las condiciones como el primer elemento que se ha de resaltar, ya que éstas engloban los factores que determinan la exposición al riesgo, los cuales se hacen presentes tanto como condicionantes como resultantes de otros procesos. Cabe señalar que estos elementos o momentos no presentan la linealidad con la que aquí se exponen, pues existen traslapes propios de todo proceso social.

Condicionantes

• Tipo de información o ausencia de ésta

• Situación económica

• Vulnerabilidad

• Concepción sobre las autoridades

• Gestión del riesgo y del desastre fragmentada

• Falta de control en diversos procesos

• Sociedad dividida

Así, la ausencia o lo inadecuado de la información han llevado a la población a asumir riesgos sin ser conscientes de éstos. Además, la situación económica influye de diferentes maneras, ya sea condicionando el lugar de asentamiento, discriminando entre riesgos y necesidades o acotando el acceso a diferentes mecanismos de gestión y prevención de desastres. A estos dos elementos se suman los distintos tipos y grados de vulnerabilidad que presentan las personas. Asimismo, la concepción que se tiene sobre las autoridades es un elemento importante porque de ésta dependen la confianza, la participación y el tipo de relación que establece la sociedad con ellas. Por su parte, la gestión fragmentada del desastre no sólo tiene las mismas consecuencias que el elemento anterior, sino que limita el acceso a la información, imposibilita una adecuada diligencia ante las instancias correspondientes y, por tanto, el acceso a una compensación por daños debido a la falta de certidumbre sobre las responsabilidades y facultades de los diferentes órganos de gobierno. De igual modo, la ausencia de control sobre diversos procesos aumenta el nivel de vulnerabilidad y riesgo ante procesos naturales y antropogénicos, o por la combinación de ambos. Finalmente, una sociedad dividida limita la capacidad de prevención, respuesta y recuperación ante desastres. Todos estos elementos influyen en la construcción diferencial que los individuos elaboran sobre el riesgo de desastre.

Construcción diferencial del riesgo

• Percepción diferencial del riesgo

–Negación del riesgo (falsa seguridad)

–Subestimación (desatención) de riesgos

–Sobreestimación de capacidades e infraestructura

• Discriminación entre riesgos y necesidades

• Transferencia de responsabilidades

De esta forma, las personas construyen el riesgo de forma diferencial a partir de su percepción y las condicionantes que presentan, por lo que se han podido detectar segmentos de la población que niegan (abiertamente) la posibilidad de afectaciones ante un sismo o una inundación, otros que desconocen si existe esa posibilidad, terceros que, aunque las han considerado, no han emprendido ninguna medida para prevenir o mitigar sus efectos, y quienes simplemente no reconocen el riesgo o, si lo hacen, lo plantean como algo que está fuera de su alcance. En todos estos casos, el factor económico se constituye como una justificación para su proceder, señalando que las necesidades están por encima del riesgo, por lo que se suele transferir a otros la responsabilidad que no se ha querido asumir en la construcción y exposición al riesgo. Por consiguiente, cuando uno de estos fenómenos se manifiesta con determinada magnitud, produce diversos escenarios de desastre, con distintos niveles de afectación para la población.

Escenarios generados por desastres

• Afectaciones por decisiones propias o de terceros, ante el riesgo de desastre

• Perturbaciones a las actividades cotidianas

En el caso de las afectaciones, no se puede establecer de manera específica cuáles son las causas directas, pero en ellas convergen tanto las decisiones propias como las de terceros, lo cual produce, sea o no un desastre, perturbaciones a las actividades cotidianas, porque tanto el riesgo como el desastre limitan el desarrollo pleno de las personas, comunidades y de la sociedad. En consecuencia, se producen distintas respuestas en los actores involucrados.

Respuestas ante desastres

• Rescate de personas

• Personas desalojadas de sus viviendas (evacuadas o puestas a salvo)

• Personas decididas a permanecer en sus hogares

En primer lugar, el desastre demanda el rescate de personas que, por la magnitud de las afectaciones, hayan quedado varadas, atrapadas o lesionadas y que no puedan ponerse a salvo por su propia cuenta. Asimismo, es necesario evacuar y poner a salvo a las personas por cuestiones de salud, seguridad y atención. Sin embargo, ante la falta de información, desconfianza en las autoridades, el temor a perder lo poco que se ha rescatado, la deficiente atención de las autoridades, el temor a ser desalojados o por la red social construida, hay quienes deciden permanecer en sus hogares.

De esta forma, la respuesta de las autoridades y las circunstancias que produce el desastre causan el despliegue de diferentes estrategias que permitan, en primer término, sobrellevar la situación y, después, retornar lo mejor y más pronto posible a las actividades cotidianas.

Reacciones suscitadas ante el desastre

• Búsqueda de apoyo

• Demandas de respuestas institucionales

• Espera de apoyos gubernamentales

• Autoorganización

La búsqueda de apoyos es la primera acción que se emprende durante una emergencia que resulta en desastre, ya sea para ponerse a salvo a sí mismo o a la familia, para encontrar un medio de comunicación con familiares o amigos, para proveerse de insumos y satisfacer necesidades, para recuperar algunos bienes o, simplemente, como soporte ante la situación experimentada. Posteriormente, se demanda una respuesta institucional que busca la adjudicación de responsabilidades y el resarcimiento de daños. En el caso de este último, la celeridad con la que lleguen los apoyos dependerá de la magnitud de las afectaciones y de la sensibilidad que tengan tanto las autoridades como la sociedad, quien es un actor importante cuando las primeras no se hacen presentes.

Durante todo este proceso, en mayor o menor medida, se presenta una autoorganización de la sociedad, la cual depende, así como su duración y coordinación, del tipo de tejido social existente, del nivel de afectaciones que se producen, de la velocidad y la clase de atención que brindan las autoridades, así como de la capacidad del gobierno para responder a estas situaciones. De estos elementos se desprenden una serie de experiencias que se traslapan y se combinan para producir diversas expresiones sobre el desastre.

Experiencias generadas a partir de los desastres

• Promesas incumplidas

• Entrega de apoyos diferencial, arbitrario

• Restablecimiento del orden y/o control mediante el uso de fuerzas armadas

• Interrupción e irregularidad en servicios

• Alta dependencia en el gobierno para retornar a las actividades cotidianas

• Problemas de atención y coordinación entre autoridades

• Desmovilización de la población a partir de esquemas de atención individual y asistencialista

• Estigmatización mutua entre actores

De esta manera, la población experimenta promesas incumplidas, apoyos condicionados, recursos entregados de manera arbitraria a grupos no afectados y bajo criterios poco claros, un estado de sitio que busca establecer un control y orden mediante el uso de las fuerzas armadas, servicios irregulares o interrumpidos de manera indefinida y problemas de coordinación entre autoridades, los cuales terminan incidiendo en la oportunidad y calidad de la atención. Elementos que reflejan y generan una alta dependencia con el gobierno para retornar a las actividades cotidianas, además de producir la desmovilización de la población como consecuencia de esquemas individualizados y asistencialistas de atención que desalientan la organización de la sociedad tanto antes como después del desastre.

Así, se produce una estigmatización entre actores donde impera un recelo y desconfianza mutua, porque unos y otros se consideran actores pasivos que no se esfuerzan por cambiar su situación y salir adelante, o como actores insensibles, desinteresados, pero responsables de actuar y atender la situación que generan el desastre o el riesgo. Como consecuencia de estas experiencias, los actores desarrollan una postura que los lleva a emprender distintas vías de acción.

Posturas resultantes de la experiencia de desastre

• Uso de medidas de presión para llamar la atención

• Demandas penales como recurso de acción para buscar el resarcimiento de daños

• Empleo de instrumentos financieros para compensar daños

• Inconformidad por respuestas institucionales

• Disputa por apoyos, beneficios y responsabilidades

• Exigencia de soluciones a problemas aparentes (causas aparentes del desastre)

• Prioridad a medidas estructurales para el restablecimiento de las condiciones habituales

• Negación a una reubicación

La forma en que los actores expresan su descontento ante la respuesta institucional tiene muchas vertientes en función del capital social, político y económico que ostenten o del interés que persigan. En algunos casos, ante el desconocimiento de otros medios para canalizar sus demandas, el cierre de vialidades constituye una medida de presión recurrente para llamar la atención de los medios de comunicación y de las autoridades. En otros casos, se hace uso de otras vías, como la demanda penal, para el resarcimiento de los daños, lo cual requiere del conocimiento, tiempo y recursos económicos para su adecuado establecimiento y seguimiento. Asimismo, se ha hecho uso, tanto por particulares como por el gobierno, de instrumentos financieros para compensar el nivel de afectaciones y limitar el nivel de dependencia que se tiene de otros actores institucionales, por lo que se transfiere a terceros el costo que traen consigo los desastres. Aunque, éste siempre representa una disputa por apoyos, beneficios y responsabilidades entre distintos grupos y actores sociales.

Cabe señalar que en estos casos la mayoría de las exigencias de solución a los desastres se limita a causas aparentes que privilegian la ejecución de medidas estructurales y dejan de lado las cuestiones de fondo. De igual modo, pese al reconocimiento de los riesgos y afectaciones recurrentes, la mayoría de la población se niega a ser reubicada por el vínculo que existe con el espacio, las condiciones bajo las cuales se ofrece su reubicación, la conformación que se ha logrado del tejido social y la incertidumbre que produce volver a empezar en un espacio desconocido, por lo que cobra sentido la exigencia de soluciones a problemas aparentes mediante paliativos estructurales, lo que en conjunto genera consecuencias importantes para la sociedad.

Consecuencias de los desastres

• Sociedad fragmentada

• Señalamientos múltiples sobre causas y responsabilidades

• Pérdidas heterogéneas

• Renegociación de privilegios entre grupos y actores sociales

• Diferentes valoraciones sobre la respuesta institucional

• Sociedad más vulnerable

• Confluencia de sentimientos (enojo, frustración y resignación) ante afectaciones

• Uso de la situación para coaccionar y movilizar a la población

• Adjudicación hacia las autoridades de responsabilidad para indemnizar por los daños

En primer lugar, los problemas, las disputas, la renegociación de privilegios y la coacción que generan los desastres fragmenta aún más a la sociedad. En segundo lugar, el señalamiento de múltiples causas y responsables produce incertidumbre y un sentimiento de impunidad en diferentes segmentos de la población. Además, los daños que genera el desastre no son los mismos para los diversos sectores de la sociedad, ya sea por las características del evento o por el tipo de capital con que se cuenta para volver a emprender el camino, lo cual se traduce en una valoración distinta sobre la respuesta institucional a los desastres, en la que confluyen múltiples sentimientos. Asimismo, como consecuencia del retroceso que el desastre genera en la calidad de vida de las personas, el riesgo que representan futuros escenarios y las intervenciones realizadas, la población incrementa su nivel de vulnerabilidad ante los desastres, por lo que hay una mayor dependencia de las acciones emprendidas por el gobierno y, por tanto, una adjudicación al mismo sobre la responsabilidad de prevenir, atender e indemnizar por los daños que generan estos procesos. A la postre, todos estos elementos retroalimentan a los factores que conforman a las condicionantes y a los demás componentes antes expuestos.

A propósito de sismos e inundaciones

En el caso de Lorena, habitante de El Arenal, se pueden identificar algunos elementos antes expuestos, el papel de las autoridades y de la sociedad en la construcción del riesgo de desastre, así como la capacidad y los límites de acción de los actores expuestos a éste. Desde la experiencia de Lorena es posible señalar, por ejemplo, las contradicciones de la política en materia de desastres y las condiciones que deben superarse como consecuencia de las limitaciones que plantean el problema y los modelos.

Vivo en Los Arenales, a un costado del bordo. En esta parte de la colonia pasa el tubo del gran canal, el cual presenta una fisura en el respiradero donde hace conexión el tubo que une la planta de odapas —Organismo Descentralizado de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento— del Edomex. Estas instalaciones están dentro del Edomex, pero dicho respiradero tuvo que ver con la inundación que nos afectó en 2010, por lo que las autoridades de la cdmx levantaron las bardas para evitar afectaciones. Sin embargo, como toda obra de gobierno, fue mal hecha y, por el testimonio de un empleado de la misma, sabemos que sufrió una fractura a raíz de un accidente con una maquinaria que se les cayó y dañó la pared. Por consiguiente, cuando sube el agua, por lluvia, ésta se desborda en grandes cantidades y afecta primeramente, al Edomex. Pero como el respiradero lo arregló el gobierno de la cdmx para evitar una nueva inundación, el Edomex no quiere hacer ninguna modificación, aunque el problema esté en su territorio. Por su parte, las autoridades de la ciudad se escudan en que no pueden invertir nada en territorio del Edomex, pues sería desvío de recursos. Total, que a nosotros como vecinos nos aterra saber que existe el riesgo de que vuelva a pasar, porque tú sabes lo que la presión del agua hace cuando existe una fisura, yo he tratado de que alguien se haga responsable de solucionar esto y es horrible saber que a nadie le interesa prevenir, les gusta tapar el pozo después del niño ahogado […]

En este fragmento se pueden advertir al menos cinco puntos. Primer punto, el problema metropolitano, toda vez que la falta de interés por atender un problema no sólo afecta a la demarcación que lo presenta, sino que impide, a aquellas otras que se ven perjudicadas, buscar una respuesta debido a la compleja y rígida estructura político-administrativa que impera en tales ámbitos. Sin embargo, también denota una falta de voluntad política porque existen, al menos en el papel, mecanismos de coordinación entre la cdmx y el Edomex para atender de manera conjunta este tipo de problemas. Asimismo, segundo punto, la apatía de las autoridades y la aparente mala calidad de las obras públicas produce, en la sociedad, una falta de confianza en el gobierno. Tercer punto, se puede observar que el problema de los desastres y, en este caso, el de las inundaciones requieren de respuestas coordinadas, porque por más que un gobierno trate de atender el problema, no será suficiente si las demás instancias responsables no cumplen con su trabajo. Cuarto punto, el problema de las inundaciones no es, precisamente, un problema de precipitaciones abundantes, sino de daños a la infraestructura, el mal manejo de la red de drenaje —porque los lugares que se inundan son aquellos por donde se desalojan las aguas de la Ciudad de México— e improvisación de obras. Quinto punto, el caso de Lorena ejemplifica la desesperación y desesperanza de la población ante el riesgo latente de un nuevo desastre y la falta de voluntad de las autoridades para atender los problemas.

Cabe señalar que Lorena es una de las pocas ciudadanas que se ha dado el tiempo para investigar y presionar a las autoridades para obtener respuesta a este tipo de problemas, por lo que, con independencia de la subjetividad que se puede observar en su relato, es una voz informada (Morán, 2014: 200).

[…] nadie se hace responsable y sigue latente el peligro, por eso, todos en la colonia rezamos cada vez que se pronostican lluvias por varios días, pues sabemos que la red de drenaje es insuficiente para desalojar las cantidades de lluvia que ahora están cayendo. El primer contacto lo tuvimos con la gente de la delegación (Venustiano Carranza) y fue indignante que nos dijeran que no pasaba nada y que ya lo habían solucionado, cuando lo único que hicieron fue poner unas piedras y palos para tratar de detener el flujo —esto durante un evento suscitado después de las inundaciones de 2010—. Horas más tarde, cuando por fin se presentó gente de sistemas de agua, bajó el nivel del agua porque movieron las válvulas, y dieron por atendido el problema, cuando sabemos que, en cuanto tengan que subir el nivel, el problema vuelve a aparecer. Después tuvimos un acercamiento con gente de participación social de la cdmx en las oficinas del zócalo, quienes llamaron al encargado del sistema de aguas de la ciudad; éste explicó que lamentablemente el problema está en el Edomex, por lo que ellos no pueden disponer de recursos para solucionarlo. Prometieron solicitarnos una cita con la gente del Edomex para tratar el problema, pero eso fue hace más de medio año —septiembre de 2011— y no ha podido conseguirnos una cita con la gente responsable. Ellos deducen que no está mal construido el cajón, sino que fue una mala conexión de Odapas. Pero, como ya te comenté, los mismos trabajadores señalan que no es así […]

Esta otra parte permite vislumbrar una red de responsabilidades —mejor dicho, irresponsabilidades— en las que no se puede encontrar una respuesta favorable o, al menos, que convenza a la población ante el miedo que experimenta de sufrir nuevas inundaciones debido a la incertidumbre que genera el estado de la infraestructura. Asimismo, la respuesta de las autoridades parecería apostar al cansancio u olvido del problema por parte de la población.

[…] ya me dirigí a la presidencia de la república, pues a raíz del sismo de diciembre [2011] tuvimos un incidente. En esos días estaba a todo lo que daba la salida de agua de la fisura y las autoridades lo hicieron pasar como consecuencia del sismo, cuando días antes había empezado el escurrimiento —al parecer, estaban cerradas las compuertas por mantenimiento—. Fue indignante que las autoridades, con conocimiento de causa, negaran ante los medios de comunicación lo que ocurría y, peor aún, saber que cuando Ebrard se presentó a inaugurar las obras en la planta de bombeo se le hiciera notar, por el señalamiento de una vecina, que la planta necesitaba un generador de luz porque, aunque las bombas son de combustión, su operación requiere de tal sistema. Ante ello, Ebrard se comprometió a resolverlo, pero, claro, es más fácil prometer que cumplir. Además, has de saber que el sistema de polipasto no funciona adecuadamente —este sistema se encarga de retirar la basura de la corriente de agua—, por lo que tienen que hacerlo manualmente los trabajadores, por lo tanto, tardan más, y en una emergencia esto puede generar un desastre, a lo cual agrégale que no siempre funcionan las cinco bombas y que después del sismo (diciembre 2011) se presentó un escurrimiento extraño en las instalaciones de la planta, sin que sepamos las consecuencias que esto ha tenido o si ya lo repararon […]

De acuerdo con este fragmento de la entrevista, fenómenos como los sismos u otro tipo de acontecimientos pueden ser utilizados por las autoridades como pretexto para evadir su responsabilidad o como una ventana de oportunidad para mostrarse preparadas o activas ante cualquier contingencia. Por otra parte, se puede detectar incertidumbre sobre las causas que llegan a detonar escenarios de riesgo de desastre y, en ese sentido, éstos parecen más el resultado de la conjugación de factores —infraestructura deficiente, errores humanos, elementos tecnológicos, etcétera— que obedecer a una causa en específico. Asimismo, el planteamiento de Lorena permite mostrar un elemento adicional, como lo es la acumulación de basura en la red de drenaje, en la construcción social del riesgo de desastre y en el desastre mismo. En otras palabras, cómo, además de los problemas geomorfológicos, tecnológicos, los procesos naturales y una falta de respuesta de las autoridades o la simple intervención de ésta, hay una sociedad que contribuye al problema de las inundaciones con su falta de conciencia e indiferencia al depositar la basura en los canales y las coladeras.

[…] en mi caso, llegué a esta colonia hace 34 años, por cosas del destino, […] cuando pudimos mudarnos, la colonia ya tenía de todo. La verdad no está mal, a la mayoría de los que vivimos aquí nos gusta, nos sentimos céntricos. Mi padre murió hace más de veinte años y a mí me tocó de herencia la propiedad. Todos los días vemos la diferencia de vivir en la cdmx con respecto al Edomex, nuestras escuelas están invadidas de personas del Estado de México que buscan lo mejor para sus hijos, el transporte es dimensionalmente diferente, y así te podría enumerar mil diferencias. Otro ejemplo son las inundaciones que vivimos; aunque ya tuvimos un antecedente hace algunos años, no se compara, en nada, con la última. La atención del gobierno de la ciudad fue muy buena porque tuvimos múltiples beneficios, aunque la gente más pobre no pueda decir lo mismo. Pero bueno, tengo amigas que se inundan año con año en el Edomex y jamás han tenido todo lo que a nosotros nos dieron, aunque tampoco es gracia que nos vuelva a pasar […] (Morán, 2014: 200).

Un elemento importante que se debe considerar es el proceso de asentamiento, arraigo y confort que brinda un espacio y las representaciones que éste adquiere para el individuo. En el caso de Lorena, el contraste con el Edomex y su vida en El Arenal le permiten evaluar su condición de vida frente al de otras personas que habitan espacios próximos. Asimismo, se puede apreciar una dualidad —o imparcialidad, dependiendo del enfoque desde el cual se interprete— en la evaluación que ésta tiene sobre el desempeño de las autoridades. En un primer momento, se puede considerar que su opinión o calificación respecto a éstas es negativo. Sin embargo, cuando analiza la acción del gobierno frente a los desastres, ésta parece cambiar (casi) de forma radical, lo cual obedece a dos factores: 1) ante la vulnerabilidad que generó el desastre, en ella y su familia, la intervención del gobierno fue sobredimensionada, y 2) el nivel de afectaciones que presentó. Además, su percepción está mediada por la respuesta que han recibido otras personas ante situaciones similares en contextos diferentes. Por otra parte, de la narrativa de Lorena se desprenden múltiples lecturas de un mismo suceso que dan cuenta de las diferentes trayectorias de vida y experiencias previas. Mientras que algunos reconocen la existencia de apoyos, otros señalan no haberlos recibido; en otros casos, se considera que quienes resultaron “beneficiados” fueron aquellos que menos tenían. Pero, en este caso, Lorena parece encontrar un proceso diferente, lo cual nos plantea 1) procesos muy disímiles en un mismo contexto, como El Arenal, en donde la política pública es marcadamente diferencial, 2) un espacio con otro tipo de capital —social, cultural, político y económico— o 3) una conjunción de ambos.

[…] el único antecedente fue hace como diez años, no recuerdo la fecha, pero fue mínima comparada con la última porque sólo afectó calle y media del bordo de Xochiaca, hacia dentro de la colonia; incluso mucha gente ni se enteró. En la madrugada nos despertaron con altavoces, el nivel que alcanzó fue como de 30 cm, apenas tocó la banqueta y entró en algunas casas que tenían bajo nivel, y sólo duró unas horas. Pero la actitud de las autoridades fue más responsable, trataron de prevenir y eso no pasó esta última vez […] te menciono la gente pobre porque es la que regularmente sólo tiene un nivel en su casa, y ante la inundación tuvieron que desalojar sus viviendas hasta que el agua bajó. No podían quedarse en sus casas porque lo perdieron todo, así que venían, limpiaban y se iban. A los que entregaban la ayuda no les importaba la gente; algunos, con tal de acabar rápido, repartían de más, y conozco muchos casos […] No creo que la inundación hiciera voltear a las autoridades; esta zona es muy participativa en las elecciones, creo que por eso nos dieron de todo, porque es una zona, electoralmente, muy importante para ellos, al menos a nivel delegación […] sí, se hicieron obras para tratar de protegernos, pero lamentablemente los encargados de hacerlas no siempre las hacen adecuadamente y los presupuestos no abundan cuando hay que reparar algo que no quedó bien […] En algunos casos la ayuda fue excesiva porque a gente que vive en planta alta y no perdió nada se les dio mucho, y hasta doble cheque o más, pues mucha gente tiene hijos que aunque no viven aquí conservan su dirección oficial. En cambio, a la gente que dejó su casa le fue difícil coincidir con los señores del seguro; además, tengo una vecina que trabaja en la aseguradora y se enteró de que el gobierno les pidió la cantidad asegurada y ellos hicieron la repartición; por eso no fue de la mejor manera, sino con preferencias, y se quedaron con una fuerte cantidad porque no coincide el dinero repartido con lo que ellos recibieron […]

De acuerdo con Lorena, las inundaciones, por sí mismas, no generaron una mayor atención de la que suelen ser objeto por tratarse de una base electoral importante; sin embargo, estos mismos atributos son los que permiten concebir al desastre como una respuesta política y, en ese sentido, una ventana de oportunidad para que los actores políticos se hagan presentes. De ahí los conflictos que se suscitaron entre distintas fuerzas políticas, dentro del prd y entre la propia población, partidaria y no partidaria. Asimismo, otro elemento que se vislumbra en la narrativa de Lorena es el tema de los rumores, en este caso sobre el uso y distribución de los recursos. Aunque no se puede comprobar dicha hipótesis, genera diversas conclusiones en torno a este tipo de información que llevan no sólo a interpretaciones erróneas o falsas, sino a la construcción de una percepción sobre la cual los individuos tienden a actuar y tomar posiciones.

[…] creo que sobre inundaciones tengo más experiencia de la que quisiera tener; aunque la inundación anterior no trajo más consecuencias que el olor, en el centro de la colonia tuvimos por mucho tiempo problemas de inundación y cada que teníamos alguna lluvia fuerte era seguro que nos inundáramos un par de horas o hasta medio día, y hasta por 50 cm, lo que perjudicaba a los negocios. Entonces yo tenía un negocio y eso me sirvió para prevenirme el día de la inundación en mi casa (2010). Aprendí que si ponía un palo de escoba con un trapo a presión en la coladera evitaba que saliera el agua negra de ahí; a veces me inundaba, pero era por el agua que caía de la azotea y que en nada se compara a la del drenaje. Cuando era más la altura, ponía a presión un trapo en la taza del baño para evitar lo mismo y eso me daba oportunidad para proteger mis cosas. El día de la inundación salí de casa a las 8:00 para llevar a mi hijo a la escuela; era un día normal, o eso aparentaba; regresé como a las 9:30 y, para mi sorpresa, las calles ya estaban anegadas, por lo menos las dos primeras; por más que busqué la forma de no meterme al agua sucia, tuve que hacerlo. Mis vecinos trataban de abrir las coladeras para que el agua tomara rumbo, pero, al observar la cantidad de agua que entraba por el bordo de Xochiaca, supe de inmediato que nos inundaríamos; nunca imaginé que tanto, pensé que sería como la vez anterior. De inmediato tomé mis precauciones, con las coladeras y baños; entre mi hija y yo subimos al primer piso todo lo que pudimos y salí a recoger a mis hijos que estaban en la primaria y secundaria. Para entonces el agua tenía un nivel de por lo menos un metro en la calle siguiente a la mía, en mi casa ya había llenado el tinaco de agua; llamé a mis amigas para prevenirlas, pero no creyeron que esto pudiera llegarles a ellas y lamentablemente tuvieron grandes pérdidas. El primer día fue el peor porque no teníamos idea de a dónde llegaría el nivel del agua, pues hasta la noche no dejaba de subir […], la incertidumbre fue horrible, todo era silencio y no había nada que hacer; además, no había luz. El segundo día nos empezamos a comunicar entre vecinos por las azoteas, llegaron camiones con comida y despensa, yo tenía comida en el refrigerador, pero sin luz en pocos días se echaría a perder, por lo que la compartí con mis vecinos; nos manteníamos esperando que pasaran los camiones, pero lamentablemente éstos no entraban en las calles, sólo por las avenidas, y ahí no todos alcanzaban la ayuda, aunque eso no les importaba a los que la repartían […] También era horrible que los encargados de entregar la comida la traían en bolsas grandes y la arrastraban en el agua sucia, sin importar que se contaminara; los primeros camiones que pasaron sólo nos aventaban la comida, por lo que mucha de ella se caía en el agua. Ese día nos enteramos de que las autoridades estaban haciendo una lista de afectados, y pues tuvimos que meternos al agua y atravesar toda la colonia; ahí fue cuando tomamos conciencia del nivel de daños, fue cuando surgió el desorden, porque en el padrón de afectados no había ningún control. Hubo quienes se registraron varias veces; los vecinos reclamaron a Marcelo (Ebrard) que tuviéramos que atravesar la colonia para obtener cualquier tipo de ayuda, por lo que tuvo a bien el poner en el bordo otro módulo de ayuda. Gracias a Dios, contrató un comedor particular para que nos alimentara; déjame decirte que fue lo único bueno, porque los otros comedores eran atendidos por gente del gobierno y la comida era como para perro: arroz batido y cosas raras. A nosotros nos tocaban chilaquiles, chicharrón en salsa verde, costillas de puerco, etcétera; de buena calidad la comida; lo malo fue cuando, al bajar el nivel, quién sabe a quién se le ocurrió vacunarnos de todo lo habido y por haber; los brazos nos dolían espantoso, y ¡con todo el quehacer que teníamos! […]

En esta parte de la narración se observa una relativización de las inundaciones, es decir, hay una aceptación de cierto nivel de afectaciones a partir de las cuales la población las asume como procesos extraordinarios, pero normales, con los cuales parece aceptable coexistir. No obstante, estas situaciones generan una curva de aprendizaje sobre ciertos procesos que, en el caso de Lorena, permiten utilizar la experiencia acumulada como un mecanismo de preparación para actuar en pos de la prevención y la mitigación de los efectos negativos que producen éstos, contrario a aquellos que ante la falta de conocimiento y desestimación de afectaciones experimentaron grandes pérdidas no sólo por su condición económica, sino por la subestimación del riesgo. En esa misma lógica se puede encontrar en distintos fragmentos una referencia al papel que juega el error humano en la configuración del desastre, ya sea en el manejo de la infraestructura, en la realización de tareas o en la actuación que se tiene frente al desastre. Por otra parte, en el relato de Lorena se pueden identificar la falta de coordinación y control de las autoridades respecto a la situación y a las tareas que éstas desplegaron, así como una falta de conciencia, tacto o preparación de los funcionarios para atender este tipo de situaciones, lo cual obedece a una respuesta improvisada donde se emplea a todo el personal de la administración pública que esté disponible —–aunque no se encuentre familiarizado o le interese la atención de los desastres—. Otro elemento que se debe resaltar es el surgimiento tanto de lazos de solidaridad como de egoísmo entre los propios afectados, lo que da cuenta del tipo de tejido social que se construye en las propias comunidades.

[…] Para mí, las pérdidas no fueron muchas, pero porque soy precavida; lo único que perdí fue una alfombra y un mueble de madera que estaba muy pesado. Además, como mi padre construyó la casa con bastante altura, sólo entraron unos 8 cm de agua; y dado que el nivel fue determinante para la indemnización, a mí sólo me dieron un cheque por $5 000 por los daños, uno de $1 500 como de empleo para limpiar la casa y otro de $1 500 por parte de la delegación. En cuanto a la ayuda, nos llegaron enseres de limpieza, colchonetas, agua, despensas, zapatos, pollos rostizados, catres, cobijas; y algunas personas (muy pocos) recibieron electrodomésticos [...] Hubo muchos grupos que trataron de organizarse para exigir los apoyos, de los que no les llegaba su cheque, pero lamentablemente mucha gente oportunista sacó varios cheques para su familia, olvidándose de los que sí lo necesitaban; incluso, algunos sacaron hasta puesto político en la delegación y siguen ahí. Sacaron beneficio de la desgracia de otros, pero allá ellos y su conciencia […] Ya me deprimí de acordarme de tantas cosas, lo único bueno es que todo te deja experiencia; esperamos no volver a vivirlo, o por lo menos no así de dramático […]

A pesar de que muchos autores consideren que los desastres no dejan beneficio para la población afectada, en el caso de El Arenal algunos consideran que hubo quienes se beneficiaron de la desgracia de otros o que, por la precariedad de su situación, las afectaciones fueron menores con respecto a los apoyos que recibieron. Inclusive pueden presentarse casos donde los afectados se conciben como beneficiados por las cosas que pudieron haber reunido a raíz del desastre. Aunque algunos llegan a capitalizar dichas situaciones, esto obedece a la forma de participación que se presenta. En primer lugar, las autoridades sólo atienden mesas o grupos de trabajo, y no a la población en su conjunto; y segundo, la organización suele estar justificada por la consecución de una meta, y en la medida en que sus miembros van obteniendo algún tipo de respuesta, ésta se va fragmentando.

[…] creo que el gobierno de la cdmx puso mucho empeño en tratar de ayudarnos, pero es obvio que no tienen experiencia en este tipo de labores. Lo que ocurrió en esta colonia no es lo normal en una inundación. Incluso la gente de protección civil no te dice qué puedes hacer realmente para proteger tu vivienda, aunque me queda claro que se les salió de las manos el control. También sé que en otras partes, donde se inunda cada año, no les han dado ni la mitad de la ayuda que a nosotros nos dieron. Por otra parte, el gobierno federal trató de ayudar, pero como sólo había una entrada a la colonia, el gobierno delegacional no lo permitió, según sabemos. Como vecinos, quisimos saber si nos ayudarían, pero se escudaron en que teníamos el seguro del gobierno de la ciudad, y por esa razón no podían ayudarnos. En cuanto al gobierno delegacional, la situación fue muy peculiar desde el principio, ya que cuando nos empezamos a inundar lo primero que hizo la directora de la territorial, Rosaura Narvaes, fue traer una lancha de la policía para desalojar las oficinas, cosa que casi provocó que la lincharan los vecinos. Luego llegó Marcelo (Ebrard) y le puso una santa regañiza a Piña, pues hacia la noche de ese día no había hecho nada por la situación. Por un buen rato la delegación estuvo desaparecida, hasta que bajó el agua. Cuando Julio (César Moreno, ex jefe delegacional) tomó parte, entregó los pollos que te mencioné. Luego empezaron a dar despensas en la territorial, de manera muy desorganizada. Realmente los de la cdmx estaban organizados para la situación de la limpieza, pues tú sacabas escombros en el día y en la noche lo recogían; así durante varios días hasta que, como a la semana, los de la delegación decidieron hacerse cargo, pero no tenían los camiones necesarios ni el lugar para llevar los escombros, por lo que la colonia, durante varios meses, estuvo hasta el tope de éstos, siendo que eran un foco de contaminación, por lo que tuvimos que meter periodicazo para que vinieran otra vez los del gobierno central. Los bomberos nos ayudaron mucho; fueron muy atentos, lo que estuvo mal es que si no les pedías que lavaran con las mangueras a presión, no lo hacían; creo que hubiera sido más fácil ir de calle en calle y no saltarse de una a la otra, porque así quedaron calles sin esa lavada a presión, y lo mismo pasó con las cisternas. A la gente de chaleco de la delegación (Desarrollo Social) la mandaron a ayudarnos con nuestro quehacer. La delegación también repartió algunos colchones, pero desgraciadamente la gente que los repartía no fue honesta; los del prd repartieron electrodomésticos, pero sólo si estabas afiliado. Por otra parte, Julio César Moreno sigue gobernando en la delegación y (Alejandro) Piña es su títere, y no creo que sea correcto que él tenga su módulo de atención en esta zona que no le corresponde. ¿Otros políticos? Mmmhh, sólo Martí Batres, que estuvo en casitas, pero en Los Arenales nadie tuvo presencia favorable. A nuestras ilustres diputadas les quedó muy grande el escenario, en especial a Laura Piña, pues ella se ha hecho de varias casas en la zona y estuvo recogiendo despensas, y pasados los días, como a los dos meses, su oficina —en la colonia— estaba llena de despensas que guardaba celosamente. Con respecto a nuestro estado de ánimo, el primer día fue el peor; luego, cuando empezaron a venir, sentimos bonito que nos dieran agua o comida, dejamos de sentirnos solos no porque necesitáramos las cosas, sino por la atención. Lo que es muy triste es que en otras calles la gente fue muy egoísta y se peleaban o se echaban habladas —“a ti ya te dieron”, y esas cosas—. En mi caso, nuestra calle es unida y bromeábamos entre nosotros o salían comisiones a conseguir cosas como tortillas, a las colonias vecinas, y entre todos nos ayudábamos, pero eso no pasaba en todas las calles […]

Llama la atención que, a pesar de las distintas expresiones de reprobación que pueden encontrarse, en toda la recopilación que Lorena hace sobre la actuación de las autoridades, en esta parte muestra una especie de justificación con respecto al proceder y a la labor de aquellos que ante la falta de acciones han puesto en riesgo su seguridad y han generado una desesperanza en ella. Además, la supuesta falta de experiencia no es suficiente para excusar a las autoridades, ya que este tipo de situaciones son más frecuentes de lo que considera Lorena, sólo que éstas no siempre se presentan en espacios de la importancia electoral que tienen El Arenal o Iztapalapa. Aunque hace una distinción entre el desempeño de las autoridades delegacionales y las centrales, esta valoración parece estar mediada por el tipo de respuesta que recibió y observó de las primeras. Por esta razón, se puede considerar que el desastre brinda la posibilidad de cambiar el tipo de relación que se presenta entre sociedad y gobierno, ofrece la posibilidad de un nuevo acercamiento entre éstas o modifica la impresión que puede existir sobre ambas. A su vez, el planteamiento de Lorena sobre la falta de indicaciones para la protección del patrimonio refleja la falsa noción de seguridad que las autoridades han construido en torno a los riesgos y los desastres, toda vez que no hay una receta que permita proteger el patrimonio y la vida, pues para ello se requiere conocer el espacio, los riesgos y una serie de elementos aleatorios que vuelven imposible la aplicación de medidas uniformes. En cualquier caso, como lo deja ver la experiencia de Lorena, se requiere de un aprendizaje (información), toma de conciencia y una actitud proactiva para proceder ante una situación de riesgo como la que ella supo identificar.

Asimismo, se puede observar una multiplicidad de actores e intereses en torno a los desastres, que vuelven complicada la coordinación y atención en caso de desastre; pero, sobre todo, vuelven prácticamente imposible la prevención no tanto por la cantidad de personas o instituciones involucradas, sino por los intereses que están en juego. Además, hay una necesidad de recurrir a mecanismos de presión que permitan retomar y mejorar, lo más pronto posible, el curso de las cosas que interrumpió el desastre y las condiciones que hizo evidentes, debido a que, una vez transcurrida la emergencia, los encargados de restablecer el estado de las cosas tienden a reproducir el desinterés que mostraban por las condiciones de la población, así como por los problemas que le dieron pie y resultaron del desastre.

En el caso de El Arenal, el desastre provocó que se reforzara o se creara una mala imagen sobre la actuación de los políticos, sobre todo de aquellos relacionados con el espacio local. Resalta la forma en que algunos segmentos de la población, como Lorena, pueden concebir como “bonita” la respuesta de las autoridades, lo cual no hace más que mostrar el grado de vulnerabilidad que produce el desastre en una población que se ve rescatada por algún orden de gobierno frente a la apatía, desinterés, irresponsabilidad o incapacidad del nivel de gobierno inmediato, con lo cual se parece sostener la hipótesis de Brachet-Márquez sobre el pacto de dominación, donde la respuesta del gobierno parece interpretarse como una prerrogativa, en la que al volverse visible parece cambiar la impresión que se tiene sobre éste.

[…] sé que el riesgo existe por la intensidad de las últimas lluvias, pero también sé que para que se diera el suceso se tendrían que juntar varios elementos, como en la anterior inundación (2010), como que llueva intensamente por más de dos días, que esté cerrado el sistema de drenaje y que esté operando mal el sistema de bombeo, entre otros factores. Por eso estoy pendiente de este tipo de cosas; además, no es tan fácil que se dé todo junto. Ya pasamos dos temporadas de lluvias sin novedad, y tenemos un mejor drenaje, con buen mantenimiento; lo que me puede preocupar es la fisura que te menciono. En lo particular, como no tuve grandes pérdidas, no me da miedo terrorífico porque ya sabemos el nivel de inundación que tenemos. No he pensado en cambiarme de domicilio, pues me gusta mi comunidad; soy católica y aquí la gente lo es en su mayoría; me gusta la labor social y aquí hay mucho trabajo por hacer. No conozco a nadie que haya vendido su casa por la inundación, y mira que conozco gente, aunque sé de mucha que le gustaría volverse a inundar por los beneficios que obtuvo. Te puedo decir que nosotros no tuvimos la culpa de la inundación ya que no fue porque estuvieran tapadas nuestras tuberías […] Además, no es de cada año que nos inundemos, y los temblores en esta zona no son tan severos como en otras; en ningún temblor, gracias a Dios, hemos tenido afectaciones. Por todo esto sigo viviendo aquí […] Nadie estamos a salvo en esta ciudad de una inundación severa, estamos en tiempos de locura climática y lo único bueno que podemos sacar de esto es la unión como vecinos para presionar a nuestras autoridades para resolver éstos y otros problemas.

Esta última parte señala al desastre como una combinación de factores naturales, tecnológicos e, implícitamente, sociales, pero también muestra una confianza, en la que descansa la seguridad, en un sistema que puede presentar problemas, fracturas y otra serie de elementos azarosos, por lo cual hay que estar pendientes porque éste ya ha comprobado tener limitaciones. Un factor que se debe resaltar es el mejoramiento de algunas condiciones como resultado del desastre, es decir, éste trae consigo cambios que pueden tener, en mayor o menor medida, connotaciones positivas para la población. Asimismo, en el caso de las inundaciones, o al menos la que Lorena le adjudica, se establece un nivel de miedo en relación con la magnitud de las afectaciones, y no por la inundación propiamente dicha. Es decir, el problema que este tipo de situaciones parece revelar es la incertidumbre sobre el porvenir y el punto desde el cual se retomarán las actividades y la vida cotidiana. Por último, el tema del tejido social, la filiación, el capital social, el riesgo mismo y, en general, los puntos de referencia simbólicos son valorados no sólo como elementos que se deben sopesar en la conformación del portafolio de riesgos, sino como un factor de movilización para obtener respuesta a las demandas sociales.

Los elementos identificados, mediante la experiencia de Lorena, en las inundaciones en El Arenal en 2010 encuentran su réplica no sólo en otras inundaciones presentes en la zmcm, sino en las situaciones generadas por los sismos de 1985 y en otros escenarios suscitados, aunque no hayan resultado en desastre. En estos contextos se pueden encontrar un sinfín de conductas que por momentos parecen ser contradictorias, pero en realidad plantean la compleja estructura que muestra el tejido social de ciudades como la de México, con una dinámica que rebasa al ámbito local y las circunscripciones político-administrativas al integrar 76 municipios de 3 entidades distintas, en las que, incluso, sus colonias presentan relaciones sociales heterogéneas.

Consideraciones finales respecto
a las convergencias y divergencias

Se trata de dos de los fenómenos, de origen natural, más disruptivos con periodicidad distinta. Por un lado, las inundaciones se caracterizan por una frecuencia relativamente baja, en algunos casos anuales, sobre todo en la parte oriente de la zmcm, en la que es posible observar mecanismos de atención y prevención que parecen ser superados por las características del fenómeno. En el caso de los sismos, con una recurrencia oscilatoria y una periodización prolongada, no se ha presentado, en tres décadas, un fenómeno de magnitud importante que haya puesto a prueba la capacidad de la infraestructura, a las autoridades y a la sociedad. Razón por la cual no se pueden comparar (con precisión) los mecanismos de atención, más allá de lo que establece la política de prevención, los simulacros y algún otro fenómeno que muestre la fragilidad de la organización gubernamental y de la sociedad para hacer frente a una situación de mayor envergadura.

Por ello, a pesar de existir una política pública en materia de desastres y una convicción por transformar su orientación hacia la prevención, en ocasiones ésta parece no existir, no haber logrado el alcance esperado o haber fracasado en la transición planteada, ya que presenta una dualidad que difícilmente puede ser explicada a partir de la misma política. Si la situación no termina en desastre, el discurso señala que se han hecho bien las cosas, pero si se traduce en desastre, entonces no se reconoce la falla y se alude a la intensidad del fenómeno y a la falta de capacidad de la infraestructura. Por esta razón, parece que en la administración pública sólo cuentan los “aciertos” en materia de desastres; sin embargo, estos éxitos también podrían interpretarse como una baja intensidad en el fenómeno, y no necesariamente como intervención oportuna de las autoridades.

En ese sentido, lo saludable sería que se reconocieran los errores y las limitaciones de las respuestas, así como la evolución que presentan los fenómenos, como consecuencia de las propias intervenciones que se realizan para evitarlos. Porque, en ambos casos, las respuestas dadas han sido de carácter técnico y, en ese sentido, muestran limitaciones ya que están concebidas desde visiones disciplinarias —que carecen de respuestas integrales—, para determinadas condiciones y bajo ciertos parámetros, lo cual hace de ellas respuestas coyunturales con un tiempo de utilidad delimitado por las propias condiciones del entorno. Sin embargo, cabe resaltar que ha sido el trabajo de los expertos el que ha puesto a discusión tanto los problemas como las soluciones posibles, por lo que corresponde a las autoridades, desde una perspectiva de conjunto, buscar la unificación de propuestas en una política transversal que abarque tanto medidas estructurales como no estructurales.

De esta forma, si consideramos que después del sismo de 1985 se planteó la necesidad de diseñar medidas que redujeran el riesgo sísmico, como parte de la planeación del desarrollo urbano (ddf, 1988b: xi), y que las zonas que presentan una mayor incidencia, en cuanto a inundaciones, son aquellas hacia donde se ha expandido la ciudad, entonces se puede considerar que uno de los múltiples puntos que se deben observar es el desarrollo urbano, en ocasiones no dimensionado en sus diversas vertientes.

Por otra parte, dado que estos fenómenos no se pueden evitar o controlar, es necesario reducir las consecuencias negativas que generan en la población, no sólo en cuanto a pérdida de vidas, sino a los daños económicos, ya que en este renglón es donde se observa un incremento importante. Por ello, es fundamental procurar la preparación de la sociedad para hacerles frente y reducir los efectos perniciosos que traen consigo. En ese sentido, las experiencias previas deben ser retomadas y difundidas para que sirvan como un referente sobre los diferentes tipos de medidas (estructurales y no estructurales) como una forma de mantener en la memoria colectiva las consecuencias que generan estos fenómenos, y con ello difundir una conciencia sobre el potencial destructivo que tienen y los que podrían adquirir.

Asimismo, se podría decir que tanto la sociedad como el gobierno tienden a tratar al desastre como un recuerdo sobre el cual se busca negar la posibilidad de una reedición del mismo, la construcción de una falsa seguridad donde sólo se actúa hasta que éste parece ser incontrolable. Como lo refiere Mercado (2002: 81), en el caso de la erupción del Nevado del Ruiz en Colombia, esto se debe a la poca voluntad política para aceptar lo evidente.

No obstante que ambos procesos han generado, en mayor o menor medida, algunas movilizaciones, éstas no se han salido de los marcos institucionales; por esta razón, tienden a decaer, fragmentarse o desaparecer una vez que se han visto o se han creído cubiertas, u olvidadas, las demandas del grueso de sus integrantes, a lo cual contribuyen las presiones y preocupaciones de la vida cotidiana, que demanda la reincorporación a las actividades productivas y la satisfacción de demandas familiares; por ello, pese a la existencia de experiencias, se siguen reproduciendo mecanismos de atención y desmovilización que perpetúan un sistema asistencialista que no incorpora ni concibe derechos para la población en situación de desastre.

Por otra parte, parecen repetirse los mismos errores que se observan en situaciones previas; a pesar de que existen protocolos de actuación, se siguen presentando problemas de coordinación, esto se debe a una falta de continuidad de los programas, a la rotación de funcionarios y a cambios en los actores participantes, por lo que se pierden la curva de aprendizaje y la transmisión de conocimiento. Con ello se dificultan la comunicación, la confianza y la colaboración de la ciudadanía hacia las autoridades, y viceversa. Aunque no se puede negar que ha habido avances, éstos serán eclipsados siempre que siga habiendo pérdida de vidas y de bienes de la población, sobre todo de aquellos que menos tienen. En ese sentido, la aparente mejora que algunos presumen sigue representando un retroceso en la calidad de vida de muchas familias que con esfuerzos han tratado de construir un patrimonio.

De esta manera, se tiene una serie de elementos que condicionan tanto a la respuesta como al nivel de afectación que los actores presentan ante estos fenómenos, lo cual a su vez se traslapa y combina con diversos elementos que dan forma a una multiplicidad de percepciones, experiencias, sentimientos y reacciones ante el fenómeno y la atención que autoridades y sociedad despliegan ante el desastre, lo que contribuye a la construcción individual y colectiva del riesgo y del desastre.

1 Hay otro tipo de amenazas como las epidemias; ejemplo de ello es la influenza ah1n1 que afectó a México en 2009, o accidentes industriales denominados tecnológicos, como las explosiones.

2 De la población mundial afectada por algún fenómeno natural en 2010, 86 % fue resultado de inundaciones, cifra que se reduce a 42 % (95 millones de afectados) si se considera el periodo 2000-2009, lo cual sigue siendo un porcentaje elevado con respecto a otros fenómenos naturales (cred, 2011).

3 Entre 2000 y 2009 los sismos cobraron 58 % de las muertes relacionadas con algún fenómeno natural, lo que los vuelve el fenómeno que mayor número de defunciones produjo en el mundo (cred, 2011).

4 De acuerdo con el cred, en 2010 se presentaron 373 desastres relacionados con algún fenómeno natural, los cuales cobraron la vida de 296 800 personas mientras 207 millones resultaron afectadas. Aunque en dicho año el continente americano presentó el mayor número de muertes, en realidad el que se ha visto más afectado durante esa primera década del siglo es el continente asiático, en donde se han presentado 85 % de las defunciones registradas entre 2000 y 2009 (cred, 2011).

5 Durante las inundaciones que afectaron en 2000 a Valle de Chalco, una de las personas afectadas señalaba que no era la primera vez que se inundaban; “aunque nunca había sido tan feo, esto ha pasado ocho veces; la última vez el agua subió 50 cm”. Por esta razón, el reportero señalaba que en Valle de Chalco la historia de la mierda es vieja (La Jornada, 6 de junio de 2000, “Las inundaciones en Valle de Chalco, una vieja historia”, primera plana).

6 Lo que domina en este tipo de situaciones es la descoordinación; no hay una dependencia u órgano que tenga el mando o que centralice las decisiones. Así, las tareas de ayuda se coordinan sobre la marcha y cada quien actúa como quiere; parecería que los protocolos se ven superados por la magnitud de los desastres.

7 Esta misma inercia limita la participación de la población, toda vez que el sistema no produce los incentivos para incorporarla en la gestión del riesgo. De esta forma, la sociedad descubre que básicamente puede participar bajo tres modalidades: 1) la denuncia, en la cual no encuentra ni la atención ni la solución a sus problemas; 2) el repliegue ante el despliegue de las fuerzas armadas, entidades e instituciones de gobierno, y 3) las labores de limpieza, mediante la figura de empleo temporal.

8 En ese sentido, parece no existir una política de prevención, pues sólo se hace referencia a ella cuando un fenómeno muestra la fragilidad de alguna otra parte del mundo o de otro estado de la república, y pasa a segundo plano cuando surge un nuevo problema. Por tanto, ésta sólo resalta cuando la ciudad o su zm no es afectada por un desastre o cuando algún fenómeno no genera daños importantes, lo cual no significa, necesariamente, que sea efectiva.

9 En 2008 una tormenta ocasionó —además de otra serie de problemas— dificultades en la circulación de la zona norponiente de la cdmx, donde se vio cubierto un auto por el agua acumulada en el bajo puente de Periférico y Palmas (La Jornada, 26 de agosto de 2008, “Tormenta de lluvia y granizo azota el norponiente del df”, sección Capital). Al respecto, la spc, mediante el boletín de prensa 1014 (25 de agosto de 2008), señaló que como resultado de este fenómeno sólo se presentaron el taponamiento de alcantarillas, la interrupción del tránsito en algunas vialidades y la caída de árboles. Claramente, se omitieron este tipo de “incidentes”, en los que se requieren que los cuerpos de emergencias desplieguen una serie de procedimientos para el auxilio de la población.

10 De acuerdo con la spc (s/a2), en la cdmx se tenían identificadas 321 zonas de encharcamientos en 2010.

11 En el caso de los predios considerados en riesgo, la falta de un posicionamiento y una intervención puntual incrementa el riesgo de las familias que habitan en ellos.

12 En ese sentido, Monsiváis señalaba que, en el caso del edificio Nuevo León (colapsado el 19 de septiembre de 1985 tras el sismo), “quien se acercaba a los sobrevivientes, éstos les recordaban la manta que durante meses permaneció colgada, en la que los residentes exigían reparaciones […] Al sismo en el Nuevo León, aseguran los vecinos, lo potenció el modo en que los funcionarios menospreciaron las reclamaciones” (2010: 97).

13 En ambos casos, sismos e inundaciones, el gobierno federal, el del Edomex y el de la cdmx buscaron el aseguramiento contra sismos e inundaciones para hacer frente a aquellas situaciones que superan su capacidad financiera para dar respuesta a éstos.

14 La definición puede realizarse mediante el establecimiento de un polígono donde se delimita el área afectada, por medio del cual las compañías aseguradoras determinan si proceden las reclamaciones que reciben de los vecinos, o mediante un censo donde se “evalúan” las afectaciones sufridas en los domicilios.

15 Cabe recordar que la vulnerabilidad tiene diferentes manifestaciones, no sólo es económica o física, también es política, social, institucional, entre otras, y en la medida en que se van acumulando vuelven al sujeto, comunidad o sociedad más vulnerable (Wilches-Chaux, 1993).

16 Estas circunscripciones corresponden a las áreas afectadas en 2009 y 2010 por la ruptura del emisor poniente, la fractura del río de la Compañía y el desbordamiento del río de los Remedios, respectivamente.

17 Salvo que las resoluciones que emitieran las respectivas fiscalías, sobre las demandas interpuestas, señalen la responsabilidad de las autoridades en la configuración y consecución del desastre, por negligencia u omisión; y, en consecuencia, la obligación que tendrían de indemnizar a las familias afectadas por los daños producidos. Al respecto, Franco, citado por Macías, refiere que, en el caso del sismo ocurrido en abril de 2009 en la ciudad de L’Aquila (Italia), “los familiares y personas afectadas interpusieron una demanda judicial contra los miembros de la Comisión de Altos Riesgos” por considerarlos responsables por las muertes de sus familiares, debido a que no ofrecieron información que alertara sobre el riesgo —pese a que en días previos se presentó una secuencia de sismos en esta área—. Ante esto, “poco más de un año después, la procuraduría de L’Aquila dictó sentencia con el cargo de homicidio culposo” (Macías, 2012: 373).

18 La dominación es definida por la autora como “la capacidad de imponer a otros determinada conducta, es una relación que se perpetúa a sí misma mientras los dominados permanecen incapaces de alterar, por cualquier medio posible, su condición de subordinación” (Brachet-Márquez, 2001: 15).

19 “El pacto de dominación no es un arreglo unidimensional, sino un conjunto flexible de reglas, prácticas y prescripciones que se aplican de manera selectiva” (Brachet-Márquez, 2001: 27).

20 De acuerdo con Aldrich, con base en el trabajo de Arjen Boin y Allan McConnell (Gobernar después de la crisis), las autoridades electas deben enfrentar la supervisión que realizan los medios de comunicación y los oponentes políticos sobre las causas y responsabilidades en el desastre, lo cual se describe como una contienda entre estructuras y contraestructuras (2011: 62).

21 Por ejemplo, en el caso de Hugo la experiencia y el duelo generado por otros desastres (el sismo de 1985) permitió hacer de las inundaciones un proceso muy diferente al de Daniela, por el shock que éstas generaron en ella; sin embargo, para Hugo los sismos siguen siendo un fenómeno traumático.

22 Hay una diferencia significativa en la manera en que los desastres afectan a las personas, según su edad y sexo. En el primer caso, los grupos más vulnerables son los niños y personas mayores, mientras que en el segundo la vulnerabilidad es diferencial entre mujeres y hombres porque ambos tienen necesidades específicas, toda vez que “el género da forma al mundo en el que ocurren los desastres” (Enarson, 2000: 4).

23 Éste fue el único caso que reportó haber utilizado el albergue y vivir sola; a pesar de habitar en el mismo predio que su familia, no hay una extensa red parental activa como en el caso de Hugo o Karina.

24 Para Linayo, el desastre de 1999 en el estado de Vargas, Venezuela, es “una prueba de nuestra incapacidad para convivir con el territorio […] los espacios que ocupamos, los habitamos en condiciones de inquilinos, y en el contrato de arrendamiento —que se nos entrega— se advierte que algunos de esos espacios serán objeto de eventos (terremotos, tormentas, erupciones, deslizamientos, etcétera) propios de la dinámica de estas áreas. Por lo que es necesario entender que, de no respetar algunas reglas básicas, deberemos inexorablemente seguir pagando en el futuro facturas importantes en vidas y bienes materiales” (2009: s/p).

25 A pesar de que, en ocasiones, no existan relaciones con sus vecinos, el hecho de no tener problemas con ellos es un elemento que se debe sopesar al momento de considerar un posible cambio de domicilio.

26 Aunque en un primer momento se consideró que la magnitud de este sismo fue de 7.8º Richter, posteriormente el ssn corrigió la magnitud a 7.4º —esto se debe a que “los valores dados por los diferentes observatorios pueden variar […], en muchos casos es difícil establecer la magnitud con una precisión de más de 0.2 unidades”, por lo que se suelen verificar las magnitudes— (ssn, 2012: s/p). Si bien, el ajuste parecería no ser significativo, las diferencias resultan importantes si consideramos que un sismo de 7º equivale a 199 000 toneladas de tnt (terremoto de Hyogo-Ken Nanbu, Japón, 1995), mientras que uno de magnitud 7.5º significaría 1 000 000 toneladas de tnt (terremoto de Landers, California, 1992) y uno de 8º representa 6 270 000 toneladas de tnt (terremoto de San Francisco, California, 1906) (ssn, 2012: s/p).

27 Asimismo, una atención tardía puede generar problemas de legitimación de las acciones del gobierno. Un ejemplo de ello es el caso del edificio ubicado en Insurgentes 300, cuya clausura llegó cinco meses después del sismo de marzo de 2012, lo que generó desconfianza en torno a la medida y a las razones de ella.

28 De acuerdo con Allan Lavell, “cada microdesastre es expresión y contenido individual de desastres anunciados a una escala superior. Son como una expresión o anuncio de múltiples microdesastres a una escala de observación espacio-temporal más amplio. Los pequeños, invisibles y recurrentes microdesastres, aparentemente discretos y aislados, contienen lo fundamental de los desastres cuando se examinan a una escala o visión más amplia” (1999: 13).

29 Para Aldrich, el capital social proporciona tres mecanismos para superar de forma más rápida un desastre. Primero, los lazos sociales brindan una especie de seguro informal a la cual pueden acudir las víctimas para una orientación logística o como una red de apoyo financiero y físico. Segundo, una comunidad conectada y políticamente activa puede movilizar, de forma más efectiva, demandas y recursos adicionales a las autoridades. Tercero, una red densa hace que se incremente el costo de salir de ella e incrementa la probabilidad de que los residentes se manifiesten (2011: 65).

30 Además, durante las inundaciones no se ha experimentado un vuelco de la sociedad para ayudar a los afectados.

31 Sin embargo, si consideramos las inundaciones de Valle Dorado, El Arenal, Chalco, Nezahualcóyotl, Iztapalapa, Ixtapaluca, entre otras que parecerían ser distintas entre sí, encontraremos que 1) éstas muestran la fragilidad de la ciudad y su zm ante las inundaciones; y 2) la aparente delimitación del espacio, que haría de ellas situaciones particulares, está superada por el mal manejo y las condiciones del sistema de drenaje de la ciudad.

32 Los afectados por el riesgo y el desastre son tanto las empresas como las autoridades, la población y la sociedad en general.

Conclusiones

En esta investigación se estudió, mediante la construcción social de los desastres, a los sismos e inundaciones que durante la última década se presentaron en una de las ciudades más grandes del mundo, la Ciudad de México y su Zona Metropolitana. Con ese objetivo, el desastre se abordó como un proceso amplio en el que se consideran tanto las formas como los momentos en que éste se construye.

Con respecto a las formas, éstas se expresan por medio de tres categorías analíticas que se complementan de manera mutua. En el primer caso, se tiene una construcción teórica-conceptual (científica) que define al fenómeno por su naturaleza y características, lo cual permite, por un lado, describirlo y explicarlo, identificar los factores detonantes; y, por otro, formular tanto las políticas públicas procedentes como las interpretaciones sobre aquellos fenómenos que, por su potencial de riesgo, son susceptibles de convertirse en desastre. Aunque ello no parece tener implicaciones importantes, en los hechos la tienen porque justifica una visión sobre el problema, sobre la adopción de medidas pertinentes e influye en las interpretaciones socioculturales sobre los desastres.

Además de la construcción conceptual, se tiene una construcción perceptual basada en el grado de vulnerabilidad, (des)conocimiento sobre los riesgos a los cuales se está expuesto, una discriminación entre riesgos y necesidades, y experiencias previas que producen un distanciamiento entre lo que la población considera como riesgo o desastre y lo que autoridades y científicos han definido como tal. Sin embargo, estas divergencias producen, a su vez, que el mismo fenómeno adquiera distintas representaciones entre la población, es decir, la sociedad concibe y asimila de forma distinta los procesos y fenómenos que experimenta, porque dicha construcción está impregnada por la definición teórica que se ha hecho sobre ellos, así como por elementos culturales, simbólicos y sociales.

Por su parte, la construcción material es la manifestación fenomenológica que resulta de la intervención del ser humano sobre diversos procesos y de la materialización del riesgo, en determinados espacios, que al combinarse con actos de negligencia, subestimación de riesgos o sobrestimación de capacidades desencadena una serie de efectos que suelen traducirse en desastre.

De esta manera, las tres formas como se construye el desastre configuran la construcción social del mismo, la cual no es unidireccional o unívoca ya que en ella intervienen múltiples elementos dinámicos. Así, es posible observar (analíticamente) tres momentos en la construcción social del desastre.

En el primero se encuentran aquellas condiciones previas que subyacen al desastre, es decir, el riesgo de desastre que representan tanto las condiciones objetivas y subjetivas sobre las que se desenvuelven y toman decisiones los individuos, lo que hace de ellos sujetos vulnerables ante la falta de preparación, previsión y conocimiento sobre el potencial de afectaciones que pueden desencadenar la combinación de estos elementos y la manifestación de (alguno de estos) fenómenos naturales o la concurrencia de diferentes agentes perturbadores en un mismo espacio.

El segundo momento lo constituye la emergencia, toda vez que la intervención de las autoridades tiene repercusiones en las formas de concebir y enfrentarla, en su construcción y en la producción de nuevos escenarios de riesgo. De esta forma, la etapa conocida como “atención”,1 donde las autoridades exhiben un conjunto de medidas asistencialistas y recurren a la realización de obras para la reconstrucción, refuerza la noción de desastre natural y, con ello, lo (en apariencia) inevitable de éste.

Por una parte, parecería que sólo a partir de estas situaciones las autoridades pueden encargarse de los problemas que padece la población y, por otra, que únicamente éstas tienen la capacidad para enfrentarlos o la responsabilidad absoluta, en particular, en la construcción de los riesgos o desastres, lo cual es resultado del protagonismo que se han empeñado en ostentar y de la falta de una incorporación (verdadera) de la población en los esquemas de protección civil.

Asimismo, la necesidad de garantizar la continuidad operativa y la permanencia de las instituciones ––ante escenarios de riesgos, desastres y crisis— no sólo han provocado que la intervención de las autoridades sea desorganizada y aprovechada tanto por ellos como por la población, sino que contribuye, de modo inevitable, a la producción de nuevos y mayores riesgos.

Así, en el tercer momento, riesgo incrementado,2 convergen los efectos acumulativos de las consecuencias generadas por las respuestas a desastres anteriores, los riesgos que de manera cotidiana se producen con las actividades diarias, así como la falta de atención y acción ante los riesgos de desastres que habitualmente se enfrentan.

En ese sentido, se puede hablar de la construcción social del desastre como un proceso donde cada una de las formas y momentos del desastre se influyen de forma mutua. Ello implicó no sólo observar un aspecto del desastre, sino cómo los otros momentos y las otras formas contribuyen a su producción, es decir, cómo la definición, prevención, negación o subestimación del riesgo, la atención al desastre, la sobreestimación de capacidades y la reconstrucción favorecen la producción de cierto tipo de riesgos y determinadas formas de desastre. Si bien éstos constituyen procesos sociales, también son experiencias individuales que, a la vez que las unen a vivencias colectivas, las distancian de aquéllas sufridas por otras personas. Así, la construcción individual tiende a mimetizarse con la construcción colectiva por el tipo de respuesta e intervención que las autoridades realizan durante la situación de desastre y en la gestión del riesgo.

Esta forma de construcción y deconstrucción del riesgo y del desastre ha permitido, en este trabajo, observar cómo, en ambos fenómenos, estos elementos de análisis interactúan en las diversas concepciones y respuestas de la sociedad, las cuales se exteriorizan en distintas formas y niveles de conflicto que se producen y reproducen tanto al interior como entre la sociedad, autoridades y expertos respecto a la manifestación del fenómeno, la materialización del riesgo en desastre y la responsabilidad que los actores tienen en la configuración de él.

De esta manera, el tratamiento teórico del problema permitió la incorporación de distintos enfoques que coinciden en concebir a los desastres como una construcción social donde intervienen múltiples factores que hacen del riesgo y del desastre un problema social con numerosas aristas, momentos y procesos convergentes. De igual forma, el material empírico que aquí se reúne permite sostener que los riesgos y desastres, por sismos e inundaciones en la zmcm, han sido situaciones construidas de manera social a partir de esas múltiples dimensiones donde la falta de atención a las condiciones de riesgo y vulnerabilidad representa tan sólo una de ellas.

A pesar de la curva de aprendizaje que estos fenómenos han generado en autoridades y población, la consolidación de instituciones en materia de protección civil y de personal con mayor experiencia, estos elementos tienden a anularse como consecuencia del conjunto de actores involucrados ––en los que se reparten las competencias y responsabilidades––, de las distintas explicaciones, concepciones y percepciones que la población se formula sobre las causas y consecuencias de éstos, así como por los diferentes momentos por los que transcurre la construcción del riesgo de desastres, el tiempo que éste tarda para materializarse y la ausencia de un argumento verosímil sobre el por qué no ha sido posible evitarlos.

En ese sentido, este trabajo muestra una parte de esos múltiples factores que intervienen en la construcción social del riesgo y el desastre, así como algunas de las reacciones que ello genera. Destaca la configuración de una zona gris como resultado del traslape de responsabilidades entre instancias y niveles de gobierno; la aparente ausencia de responsabilidades, en ciertos ámbitos de la prevención y atención de desastres; y la diversidad de competencias que cada órgano tiene tanto en materia de gestión y atención de desastres como en las de su propia área, por lo que ésta constituye una arena de conflicto dentro del gobierno y la sociedad, así como entre ambos, ante el señalamiento de las responsabilidades que cada actor tiene 1) en la atención a las condiciones de riesgo y vulnerabilidad, 2) en la indemnización de daños y 3) al atender a la población. En la mayoría de los casos, la constante es una transferencia de responsabilidades, donde ni sociedad ni gobierno reconocen la incidencia que cada uno tiene en la configuración del desastre.

No obstante que los riesgos y los desastres son socialmente construidos por todos aquellos que conformamos la sociedad, también es necesario señalar que hay una incidencia diferencial de los actores en su conformación. Ello se debe a que los riesgos que decide aceptar un individuo o una familia, con base en la información con que dispone, tienen implicaciones distintas a las que asume un funcionario en nombre de la sociedad, sobre todo cuando la población no tiene información sobre ellos ni tiene la competencia (en términos de atribuciones) para tomar cartas en el asunto, o cuando las respuestas institucionales sólo se esbozan una vez que el desastre se ha producido.

Por esta razón, se considera que la desestimación de daños, la subestimación de la capacidad organizativa de la sociedad, la sobreestimación de la seguridad que proporcionan las medidas estructurales, la escasa información difundida, la falta de confianza y la irresponsabilidad de algunos funcionarios tienen mayor incidencia en la construcción del desastre que las decisiones que los individuos asumen al aceptar coexistir con determinados riesgos. En estos términos, aunque el conjunto de conductas individuales son acumulativas, es decir, no sólo implica una decisión, sino un cúmulo de consecuencias para el individuo, su comunidad y la sociedad, las resoluciones gubernamentales tienen un mayor impacto. Eso no significa que las primeras no produzcan afectaciones a terceros; pero, en esos casos, es responsabilidad de las autoridades vigilar que ello no ocurra o, dado el caso, fincar las responsabilidades y sanciones que ameritan tanto el riesgo como el daño, así como las medidas necesarias para corregir dichas situaciones, señalar a las instancias encargadas de efectuarlas, reducir el nivel de afectaciones y evitar que se (re)produzcan de nuevo estas condiciones.

En el caso del conflicto, éste se manifiesta durante los escenarios de desastre observados en la zmcm mediante un proceso de tensión que atraviesa por la confrontación, la negociación y termina con una supuesta vuelta a la “normalidad”. En ese sentido, el desastre no sólo deja al descubierto las condiciones en las que vive la sociedad, sino muestra el tipo de relaciones que subyacen en su interior, ya que durante éste se siguen reproduciendo las relaciones sociales que imperan internamente, las cuales permiten ––por medio de prerrogativas— canalizar por la vía institucional las convulsiones que genera el desastre. De esta forma, parece prevalecer y (re)establecerse una armonía entre lo que es y lo que debe ser, haciendo que el conflicto se constituya en una toma de posición frente a las condiciones que impone dicha armonía, lo que explica el tipo de movilización social y la forma de acción colectiva que riesgo y desastre han generado en distintas áreas de la zmcm.

Bajo esta lógica, se puede señalar que los actores se mueven en diferentes escalas, y llegan en algún momento (por distintas circunstancias) a ocupar múltiples roles, posiciones y grados de responsabilidad tanto en la construcción del riesgo y del desastre como en la configuración del conflicto. Por medio de este último fue posible analizar la respuesta o reacción de la sociedad, a los desastres, debido a que en él se expresan (entre otras cosas) el nivel de consenso sobre las causas del desastre, los puntos de disenso en la gestión de éste y, por ende, las causales de la polarización que la sociedad presenta en las situaciones de desastre.

Por esa razón, este trabajo pone énfasis en una multiplicidad de actores, con diferentes niveles de competencia en la prevención y mitigación de desastres, como uno de los elementos que se deben considerar en la configuración de una zona gris y en la producción de conflictos, así como en las distintas esferas que intervienen y que hacen de él un tema complejo porque en él confluyen una diversidad de concepciones sobre las causas y las medidas que se han de realizar, por lo que no basta la consideración de datos objetivos o elementos científicos para incidir en ellos, ya que entran en interacción procesos de diversa naturaleza (culturales, religiosos, políticos, etcétera) y distinto orden (individual, familiar, comunidad, local, estatal, federal, regional, global).

Por otra parte, esta investigación se enfocó en la zmcm porque 1) sismos e inundaciones se manifiestan de manera particular en ella, como resultado de las características geomorfológicas de la cuenca; 2) en ella intervienen tres órdenes de gobierno; 3) la expansión de ésta es un proceso de larga duración que aún no culmina, y 4) las cuestiones del territorio tienen una relación directa con la gestión del riesgo y del desastre, porque no es posible atender estos temas de manera individual. En el caso de las inundaciones, los principales elementos que se han de considerar son i) la expansión de la ciudad hacia áreas poco propicias para su poblamiento y ii) la responsabilidad de los actores en el manejo y control del sistema de drenaje. Aunque en el caso de los sismos la relación parece ser menos clara o evidente con el problema metropolitano, ésta se explica por i) temas de normatividad en materia de estructuras sismorresistentes; ii) la expansión y crecimiento de la ciudad, acompañada de un proceso de hundimiento diferencial, y iii) el crecimiento de una población flotante, junto con su dependencia de servicios e insumos concentrados en la capital del país. Así, la dinámica de la Ciudad de México y su zm rebasa el ámbito local y las circunscripciones político-administrativas, pues integra a 76 municipios de 3 entidades distintas.

Además del conflicto, de las formas de interacción social y de una política pública que no parece haber cambiado de manera significativa, a pesar de los discursos y de las adecuaciones para transitar de la atención hacia la prevención. Este trabajo da cuenta de las tres estrategias sobre las que el gobierno ha depositado sus esfuerzos en materia de desastres tanto para la zmcm como para otras partes del país. En primer lugar, se tiene el Sistema de Alerta Sísmica (sas), mediante el cual se avisa a la población de Guerrero, Oaxaca y de la zmcm, con segundos de anticipación, sobre la ocurrencia de un sismo, a partir de su detección en algún punto de la costa de Guerrero u Oaxaca. En este caso, se trata de una medida no estructural cuyos resultados dependen del correcto funcionamiento del sistema, una adecuada comunicación, la concienciación y capacitación de la sociedad para reconocerla y atender las medidas que en esos casos propone la autoridad. Este sistema ha permitido diversas sinergias, entre las que resaltan 1) la innovación y el desarrollo tecnológico de un sistema de detección y transmisión de la alerta; 2) el diseño de un radio que permite emitir la alerta sísmica y sobre otro tipo de amenazas naturales; 3) la colaboración entre autoridades estatales y federales, así como con agentes privados, tanto en la concepción e implantación del sistema como en la difusión hacia la población, y 4) aunque menos clara o evidente, porque dependen del funcionamiento de la alerta, las bases para el establecimiento de un lazo de comunicación y confianza entre autoridades y población.

En segundo lugar, resalta la implantación de nuevos instrumentos para la gestión del riesgo de desastre, mediante la emisión de bonos (bonos catastróficos) y la adquisición de seguros (este último, en los tres niveles de gobierno) como un mecanismo para reducir las presiones económicas ––cada vez mayores— que los desastres generan al erario. En el caso de los bonos, éstos son un instrumento innovador, contratado por el gobierno federal, que hace uso del mercado de valores con una vigencia, susceptible de renovación, y un costo, de acuerdo con las proyecciones del gobierno, menor al que tendría la falta de un instrumento con una cobertura de ese tipo. En ambos casos, bonos y seguros, se trata de una transferencia de riesgos financieros del sector público hacia el sector privado, en caso de desastre, donde participan agentes financieros internacionales ––aseguradoras y reaseguradoras––, debido al monto de los recursos involucrados. Aunque los dos han sido concebidos para atender desastres por sismos y fenómenos hidrometeorológicos, bajo ciertos parámetros, los bonos se establecieron para aquellas contingencias generadas, por sismos y huracanes, en zonas específicas y con determinadas características (umbrales-magnitud).

La tercera estrategia consistió en la implantación de medidas estructurales, basada en la construcción de infraestructura, siendo una de ellas el Túnel Emisor Oriente. Pese a las experiencias que han dejado este tipo de acciones, ésta ha sido considerada como la obra que pondrá fin a las inundaciones de la Ciudad de México y su zona oriente, en la que se incluye parte del Estado de México. Aunque este tipo de obras son necesarias, dado el crecimiento que ha experimentado la zmcm, ellas no resuelven los problemas de comunicación y coordinación entre autoridades, así como la falta de responsabilidad y atención que hicieron patentes las inundaciones de 2010, además de generar una falsa seguridad e inundaciones más disruptivas, aunque menos frecuentes.

Asimismo, en este trabajo se señalan algunas de las adecuaciones que, en materia normativa, se han realizado en las últimas dos décadas, primero, con el propósito de transitar de un sistema reactivo a uno de carácter preventivo, donde surge el primer fondo para la prevención de desastres relacionados con fenómenos naturales (Fopreden). Posteriormente, se incorporó en la normatividad la noción de gestión integral del riesgo (gir), así como otra serie de esfuerzos que, pese a su concepción, en la práctica muestran problemas de aplicación debido a la estructura que guarda la administración pública en México.

Por otra parte, en el campo de la respuesta social a los desastres se puede observar una diversidad de conductas que reflejan cómo las personas experimentan una noción propia sobre las situaciones de desastre que enfrentan ––distinta a la de sus vecinos, amigos o familiares––, aunque también emplean diferentes lógicas y explicaciones, como un medio para exponer sus razones, describir su experiencia, justificar sus acciones y hacer visible su situación. Elementos que pueden llegar a ser contradictorios cuando no se consideran la interacción, el conflicto y la construcción social como conceptos analíticos que dan sentido a los diversos posicionamientos que los actores tienen en distintos momentos, sin que ello represente una incompatibilidad o, por ende, una ruptura, sino nuevas condiciones de equilibrio. Además, plantea la compleja estructura que muestra el tejido social de ciudades tan heterogéneas como la de México, donde prácticamente ninguna colonia presenta una estructura y relaciones sociales homogéneas.

Cabe resaltar que, pese a las afectaciones que experimenta la población, la permanencia en áreas de riesgo se explica por una conjunción de factores que, a simple vista, pueden ser incomprensibles pero tienen un peso significativo para ellos. De esta forma, su decisión se sustenta en la tenencia de la tierra; su vínculo con el espacio y el entorno; el acceso a ciertas condiciones, servicios y productos que en otras áreas no encontrarían; el desarrollo de estrategias para enfrentar condiciones adversas; el “conocimiento” de aquellos procesos que desencadenan el desastre; una curva de aprendizaje que concibe la posibilidad de hacer frente a contingencias futuras; la construcción de infraestructura para contener y mitigar los efectos de estos fenómenos; el desarrollo de tecnologías para mitigar los efectos y prevenir a la población; la entrega de apoyos gubernamentales, aunque muchas veces sean insuficientes frente a las pérdidas acumuladas; las redes y vínculos sociales establecidos; la confianza en Dios o simplemente saber que en ningún lugar se está libre de riesgos, por lo que han decidido coexistir con ellos y enfrentarlos con un capital ya constituido.

No obstante, la preocupación por observar el problema en distintos niveles no permitió profundizar de forma suficiente en el ámbito individual o colectivo, por lo que esto es una de las principales limitaciones del trabajo. En ese sentido, la elección del estudio comparativo permitió poner énfasis en aquellos elementos generales donde riesgos-desastres por sismos e inundaciones guardaban mayor relación o se diferenciaban notablemente, pero no permitió profundizar en algunos procesos, por lo que el nivel de explicación carece de la fuerza que tendría un estudio de caso a profundidad. Además, como el estudio plantea el análisis de distintas situaciones de desastre, producidas en las últimas décadas, a partir de la interacción que población y autoridades desarrollan en torno a las situaciones de riesgo y desastre, tampoco se profundiza de manera suficiente sobre los factores particulares de algún contexto, situación o evento en particular.

Por otra parte, aunque en la zona no se presentaron desastres a causa de algún sismo durante el periodo de estudio, ello no significa que el fenómeno no se hiciera presente, que el riesgo hubiese desaparecido, que autoridades y población estén mejor preparados o que las medidas realizadas hubieran erradicado los desastres por este tipo. Por el contrario, las últimas experiencias de 2011 y 2012 muestran que aún persisten sectores de la sociedad poco preparados para hacer frente a las situaciones de contingencia que podría detonar este fenómeno, con las consecuentes afectaciones que esto generaría a terceros. Sin embargo, lo más preocupante es la falta de coordinación y confianza que existe entre autoridades y población, así como la limitada capacidad que han manifestado las autoridades para atender sucesos de gran escala.

De esta forma, el caso de los sismos permitió contrastar los elementos que se presentaron en las inundaciones y así establecer una comparación entre las situaciones, medidas y reacciones que generan estos dos fenómenos. Ello, a pesar de las diferencias con las que se manifiestan; el primer caso es un fenómeno de recurrencia imprevista, considerado como un suceso de impacto súbito, en función del tiempo que transcurre entre la manifestación y sus consecuencias para la población; mientras que el segundo se manifiesta, por lo regular, con algún periodo de recurrencia, a partir de fenómenos climatológicos cíclicos, y suele ser considerado como evento de impacto lento porque, a pesar de la rapidez con que tiende a presentarse, es un fenómeno cuya formación requiere de cierto tiempo para traducirse en desastre.

Una segunda limitante de este trabajo podría ser el tipo de fuentes utilizadas. Sin embargo, el uso de material hemerográfico permitió la recopilación histórica de eventos,3 detectar puntos de conflicto y los elementos que intervienen en el discurso de los actores, los cuales fueron confrontados mediante entrevistas a sectores de población vulnerable o que experimentaron algún desastre. Esta forma de proceder no sólo posibilitó la saturación de información, sino ayudó a constatar y ampliar aquellos supuestos considerados en la investigación, así como la detección de distintas vertientes de investigación para trabajos subsecuentes. Por tanto, como han confirmado otros trabajos, la revisión hemerográfica es una fuente de información válida cuando se confronta con otro tipo de material.4

Cabe señalar que una de las estrategias realizadas, en las áreas declaradas como desastres en 2010, fue la observación in situ, la cual permitió constatar la información proporcionada por los medios, examinar el tipo de relaciones que se establecían en estos contextos, registrar la forma como las autoridades atendían el problema y reconocer el área. De esta forma, la observación preliminar y las subsecuentes entrevistas a la población afectada, una vez transcurrido un tiempo, proporcionaron explicaciones sobre los procesos registrados en un primer momento. Con ello, se buscó reducir, en la medida de lo posible, la influencia que ejerce la emotividad en las respuestas de quienes experimentaron la pérdida de pertenencias, la alteración de su vivienda y del entorno, así como por el tipo de atención recibida.

En ese sentido, la forma en que se experimenta individualmente el desastre, es decir, la emotividad que genera, es una de las líneas que esta investigación ha podido detectar, puesto que se carece de información suficiente sobre la forma como el desastre trastoca la cotidianidad y la vida de los niños, adolescentes, adultos, personas mayores e individuos con algún tipo de discapacidad. Ello permitiría una sensibilización sobre los efectos que éstos generan en los distintos segmentos de la población, incluyendo a los funcionarios que participan en las labores de atención,5 así como la adecuación de políticas públicas focalizadas hacia los diferentes sectores de la sociedad ––entendiendo que la población no es homogénea, y por tanto tiene necesidades diferentes––, por lo que una opción sería un estudio de caso a profundidad donde se pueda observar, analizar y dar seguimiento a la mayor cantidad de dimensiones posibles, lo cual requiere de un estudio multidisciplinario que conjugue diferentes intereses y visiones sobre determinados procesos en un mismo espacio.

De igual forma, se detectó la necesidad de generar investigaciones que den seguimiento a la situación de los afectados, pues en algunos casos se encontraron informantes con algún grado de depresión y hasta referencias sobre personas solas (mayores de 65 años) que inexplicablemente fallecieron meses después del desastre. Ésta es una vertiente de investigación que puede rendir frutos importantes, dada la conversión de la pirámide de población y la existencia, cada vez mayor, de hogares monoparentales.

Aunque en una escala diferente, otra de las líneas que este trabajo ha podido identificar es el desarrollo de estudios comparativos, de mayor alcance, donde se analicen en específico, riesgos y desastres en distintas partes del país, para estudiar y determinar sus características, las limitaciones y problemas que el sistema enfrenta para atender situaciones de riesgo y desastre, las causas (objetivas) por las que un fenómeno se convierte en desastre, o sólo se torna en amenaza, y en general aquellos elementos que permitan hacer un balance sobre la gestión del riesgo y del desastre en México tanto por factores naturales y antropogénicos como epidemiológicos.

Por otro lado, este trabajo también sugiere como otra línea de investigación el planteamiento de un estudio enfocado al tema de la procuración social a las víctimas de desastres, toda vez que la atención que brinda el gobierno, en la mayoría de los casos, carece de la sensibilidad, empatía, trato y seguimiento que demanda la situación, además de una serie de inequidades y situaciones que atentan contra la salud, intereses, derechos y economía de los individuos, por lo que es necesario formular propuestas que garanticen una mejor atención a la población, el respeto a sus derechos y el establecimiento tanto de responsabilidades como de sanciones a quienes no atiendan estos criterios.

Asimismo, como resultado de la investigación, se considera necesario formular un análisis sobre las modificaciones que presenta la nueva Ley General de Protección Civil (lgpc), promulgada en 2012, así como las implicaciones que tiene en distintas esferas. Aunado a ello, se requiere realizar una comparación de ésta con los distintos marcos normativos que existen en otros países, para determinar la forma como se construyen (conceptualmente) riesgo y desastre, el tipo de responsabilidades que el gobierno ha decidido asumir en la materia, el tipo de instrumentos que emplean, la forma en que éstos son gestionados y los elementos que colocan a México a la vanguardia o a la zaga de otras naciones.

No obstante que en distintos puntos se ha señalado la necesidad de establecer sanciones a funcionarios y personas involucradas en la configuración de los desastres, es importante analizar las implicaciones que tendrían y la manera de llevar a cabo su implantación, por lo que otra veta de investigación sería el análisis de los efectos de este tipo de medidas, toda vez que en la compleja estructura de la administración pública mexicana, a pesar de que existen distintos niveles de competencia, se presentan vacíos sobre la responsabilidad que los actores tienen en la configuración del desastre.

Así, se pueden presentar casos donde el responsable desconozca acerca de las decisiones tomadas y se le imponga la sanción correspondiente, es decir, que se le transfiera el error que sus subordinados no pueden asumir por la posición que guardan en la estructura. O, por el contario, que el subordinado absorba la responsabilidad de la decisión tomada por un nivel superior. Incluso, en su calidad de asesor externo, hay quienes, legalmente, no tienen mayor responsabilidad al no pertenecer a la estructura administrativa. En estos contextos, quién tiene la responsabilidad, ¿el inculpado? Además, el establecimiento de estas medidas podría inhibir la toma de decisiones, obstaculizarla y transferirla a otros, lo cual podría significar procesos más tardados. Ello, sin mencionar el problema de opacidad que existe en la toma de decisiones y el uso político que se le da a las leyes.

Por último, como resultado de una inquietud personal, se considera importante un trabajo en el que se identifique y analice el papel de las organizaciones de la sociedad civil y no gubernamentales en las situaciones de riesgo y desastre, para conocer quiénes y cuántas son, cómo trabajan, cuál ha sido su experiencia y cómo se podrían incorporar en la formulación de políticas públicas, en la organización de la sociedad civil, en la gestión del riesgo y del desastre y, sobre todo, en la superación de los problemas sociales que dieron origen al desastre y las secuelas que éste deja en diferentes contextos.

En ese sentido, aunque detrás de este trabajo hay, implícitamente, una apuesta hacia una gestión comunitaria-social de los desastres, ello no significa que no se considere la responsabilidad que el gobierno tiene en la prevención y atención de los desastres, porque éstos son el resultado de la combinación de factores naturales, tecnológicos y sociales que ninguna unidad, por sí misma, puede controlar o conocer en su totalidad. De ahí que se hable de una construcción social donde se requiere de una confianza mutua y la participación de todos los actores, por lo que es importante que cada actor asuma el papel que le corresponde y las consecuencias de sus decisiones, además del establecimiento de mecanismos claros, de sanción y compensación que normen los efectos negativos que producen las decisiones de terceros sobre el patrimonio de la población. Para ello, es necesario que la ciudadanía esté informada, para que continúe tomando decisiones, adquiera conciencia, asuma los riesgos que está dispuesta a enfrentar y que pueda participar en las decisiones que le competen en materia de riesgos y atención de desastres, pues, a diferencia de los desastres, la gestión del riesgo no significa el debilitamiento de las instituciones o del gobierno.

Aunque el riesgo no será eliminado, éste se modificará por las decisiones que se tomen bajo esta lógica. Si bien, en cuestión de riesgo de desastre no se pueden hacer afirmaciones contundentes, la información —en la mayoría de los casos— ha hecho que, ante el riesgo, aquellos segmentos de la población que han enfrentado experiencias de desastres asuman su corresponsabilidad tanto en la gestión del riesgo como del desastre, porque ninguno de ellos desea perder su patrimonio; y porque éste no sólo representa una forma de capital, sino que es un referente simbólico del cual forman parte el propio espacio habitado y la comunidad.

1 Se le denomina “atención a la intervención” que las autoridades realizan en caso de desastre; sin embargo, ésta se encuentra lejos de serlo, toda vez que no resuelve la situación que enfrentan ––durante el desastre— los afectados, no los asisten en sus necesidades o discapacidades y no hay un seguimiento a las condiciones que experimentan (una vez transcurrida la emergencia).

2 A este proceso Pigeon (2012) lo denomina el efecto bucle, donde el riesgo (original) se modifica a raíz del desastre, es decir, la intervención que se realiza para contenerlo y atender el desastre produce nuevos riesgos, sobre los cuales no se tiene conciencia o conocimiento hasta que un nuevo desastre se hace patente.

3 Ante la falta de fuentes y estadísticas gubernamentales sobre aquellas situaciones que no han sido consideradas como desastres, esta fuente ha sido utilizada como un medio de información en distintas investigaciones académicas. Asimismo, el sistema de inventario de efectos de desastres, de Desinventar, se ha basado en información hemerográfica para la construcción de su base de datos.

4 De acuerdo con Menéndez y Di Pardo, “la necesidad de vender conducirá a la prensa escrita a enfatizar ciertos aspectos de la realidad, no sólo incrementando […] la negatividad de la información, sino tratando de convertirla constantemente en noticia sensacionalista […] Ésta ha sido una acusación reiterada por parte de los intelectuales y de los profesionales hacia los medios, mediante una recurrente y despiadada crítica que responsabiliza, además, a la prensa desde idiotizar a los públicos hasta de fabricar terrorismos imaginarios. Se cuestiona al periodismo por presentar información superficial, caótica, desorganizada, pero, sobre todo, por generar alarmismo, por hacer hincapié en los aspectos más negativos, por elaborar espectáculos catastróficos. Y si bien estas críticas son parcialmente correctas, ocurre que la mayor parte de la información negativa […] procede de funcionarios, organizaciones no gubernamentales, políticos, organismos de derechos humanos, e inclusive de científicos […] Si bien reconocemos que la prensa orientará la información subrayando ciertos contenidos y ocupando otros, dichos procesos no sólo tienen que ver con los intereses periodísticos, sino con el papel que tienen los diversos actores sociales a partir del reconocimiento de la diferente capacidad, poder y posibilidad de acceso de los mismos a los medios” (2009: 24).

5 Es importante conocer las cuestiones emotivas por las que atraviesan los funcionarios, porque su desempeño también esta mediado por este factor, ¿qué tipo de atención puede brindar quien está pasando por una situación similar? Además, el desastre también genera en ellos una afectación a su vida cotidiana, algunos tienen que atender situaciones para las cuales no están preparados; sin embargo, la magnitud de la situación requiere de su participación directa o indirecta.

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